Problémy pomalého povoľovania stavieb

Pohľad na Bratislavu.
Zdroj: iStock

Nový stavebný zákon mal byť zaradený na rokovanie vlády v októbri 2021, no doteraz sa o ňom nerokovalo. Zdá sa však, že predkladateľ by ho chcel v januári 2022 schvaľovať na vláde a následne posunúť do parlamentu. Téma sa tak zrejme opäť dostane do pozornosti aspoň odbornej verejnosti.

O tom, prečo potrebujeme rýchlo zmeniť náš súčasný prístup, som písal v minulom blogu. Otázka je, či naše problémy dokáže vyriešiť iba nový zákon. Čo sú hlavné nedostatky dnešného slovenského procesu povoľovania stavieb, ktoré nás radia na jedno z posledných miest na svete v danej oblasti?

Nekonečné povoľovanie

Naša prax sa ustálila na povoľovacom procese, ktorý má v Bratislave päť a inde na Slovensku tri stupne! Každý si asi dokáže predstaviť, že takýto proces je neúnosný, odrádza investorov a je jedným z dôvodov nášho zaostávania.

Skúsim v skratke popísať, čo všetko musí stavebník zabezpečiť, ak práve nestavia rodinný dom. Dopredu upozorňujem, že nepôjde ani o ľahké, ani o krátke čítanie napriek tomu, že sa pokúsim o „skratku“.

Investičný zámer (toto je špecifikum Bratislavy, v inom slovenskom ani českom meste som sa s ním nestretol) obsahuje takmer všetko ako DUR (dokumentácia pre územné rozhodnutie), t. j. „vyšší stupeň projektovej dokumentácie“, najmä však architektonicko-urbanistické riešenie, dispozície podlaží, dopravné riešenie, DKP – dopravno-kapacitné posúdenie, hlukovú štúdiu atď.

Po tom, ako bratislavský magistrát vydá kladné stanovisko k investičnému zámeru, môže sa stavebník pustiť do spracovania DUR a EIA. DUR – dokumentácia pre územné rozhodnutie a všetky vyjadrenia k dokumentácii. Teda vyjadrenia najmenej 30 až 35 organizácií, susedov a nespočetného množstva aktivistov.

Ilustračné foto - stavba domu
Ilustračné foto – stavba domu | Zdroj: Shutterstock

EIA alebo posudzovanie vplyvov na životné prostredie (Environmental Impact Assesment) je proces, ktorého cieľom je posúdiť možné vplyvy uvažovaného zámeru na životné prostredie a slúži ako podklad pre rozhodovanie orgánov štátnej správy.

Posudzujú sa priame a nepriame vplyvy zámeru na verejné zdravie, životné prostredie, prírodné zdroje, majetok a kultúrne pamiatky. Posudzuje sa nielen prevádzka zámeru, ale aj jeho realizácia a likvidácia. V našich podmienkach, povedzme si úprimne, ide o formálny dokument.

Podrobnosti procesu EIA na Slovensku upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. K zákonu vydaná vyhláška MŽP SR č. 113/2006 Z. z. upravuje podrobnosti o odbornej spôsobilosti na účely posudzovania vplyvov na životné prostredie. V prípade schválenia EIA a získania všetkých kladných stanovísk k DUR je možné požiadať stavebný úrad o vydanie územného rozhodnutia.

DSP – dokumentácia pre stavebné povolenie. Po územnom rozhodnutí si stavebník ešte raz zopakuje celý proces. Zadá zhotovenie DSP projektantovi a „zoženie“ ešte raz stanoviská všetkých účastníkov konania. Ak je úspešný, požiada stavený úrad o stavebné povolenie. Celý proces od investičného zámeru až po stavebné povolenie môže trvať roky. Hovorí sa, že v Bratislave takýto proces môže trvať aj desať rokov. Moja skúsenosť to potvrdzuje.

Aktuálny územný plán Bratislavy je z roku 2007
Aktuálny územný plán Bratislavy je z roku 2007 | Zdroj: MIB

Piatym povoľovaním je tzv. zmena projektu pred dokončením. Každý projekt má v procese realizácie oproti počiatočným štádiám zmeny. Zmeny sú vyvolané dlhým časom povoľovania (od zhotovenia prvého investičného zámeru po povolenie stavby, ako som napísal, uplynie niekedy aj desať rokov).

V priebehu realizácie, keď už investor „ide na ostro“ a zvažuje jednak každé euro, ako aj požiadavky klientov, tzv. klientske zmeny, sú zmeny stavby prirodzenou súčasťou stavebného a investičného procesu.

Na takéto zbytočné, drahé a čas naťahujúce konanie pochopiteľne nie je dôvod. Dlhý čas povoľovania nielenže stavbu predražuje, ale neumožňuje reagovať na prudko sa meniaci trh. Pohodlne by stačil jeden stupeň.

Podmienkou, aby sme mohli mať jednostupňové konanie, je však existencia kvalitných územných plánov, resp. procesov a pravidiel regulácie investičnej aktivity v území, ktorých dodržiavanie by bolo záväzné dokonca aj bez vynútenia, ako aj zjednodušenie procesu EIA, povinnosť úradníkov konať kvalitne a včas, teda do istého termínu (sen), vylúčiť z konania špekulantov a ukončiť tak roky trvajúci stav, keď je stavebník vydaný na milosť a nemilosť desiatkam subjektov, a nahradiť ho stavom, kde je nárok vymedzený jasným rámcom.

Moja nedávna skúsenosť z Maďarska: Na dva závody na zelenej lúke sme dokázali získať stavebné povolenie za tri mesiace. Podobný závod na Slovensku nemáme povolený ani v treťom roku! Dôsledkom je odchod investorov a hospodárske zaostávanie.

Neexistencia kvalitných územných plánov a dobrých pravidiel spôsobuje enormné množstvo problémov

Nedostatky neaktuálnych a zlých územných plánov neodstráni žiaden nový stavebný zákon. Ten bude aj pri najlepšej vôli len popisom procesov, ako sa dostať k povoleniu stavať.

Podstata problémov leží totiž mimo stavebného zákona. Je ňou predovšetkým súčasná regulácia územia. Procesná náročnosť a možnosť každý stupeň konania napadnúť kýmkoľvek. Pomalosť a niekedy až zákernosť úradníkov. Neexistencia reálnej arbitráže a politické vplyvy.

Súčasná metodika tvorby územných plánov a pravidiel zabezpečujúcich „reguláciu“ výstavby je extrémne nepružná, limituje (niekedy dokonca neumožňuje) vznik kvalitných urbanistických komplexov i jednotlivých architektonických riešení. Prebrala direktívny (komunistický) spôsob regulácie a plánovania bez reálnej schopnosti plány realizovať z titulu absolútneho nedostatku zdrojov.

Neprispôsobila práva stavebníka novým pomerom, stavebník akoby nemal právo a má iba povinnosti. Nezosúladila regulačné mechanizmy tak, aby zodpovedali potrebám. Reguluje a prikazuje, často bez logiky a kontextu obmedzuje. Neplánuje, lebo nemá v rukách ekonomické nástroje, a tak často iba individuálne presadzuje svoje videnie sveta, ktoré sa často mení s osobami a obsadením úradov.

Bratislava
Bratislava | Zdroj: iStock

Je extrémne citlivá na politické cykly. Svoje „práva“ uplatňuje záväznými stanoviskami, ktoré sú často plné nezrozumiteľných viet a sporných či dokonca protichodných tvrdení. Fontánky, zelené fasády, lavičky a podobný romantizmus, ktorým sa vyjadrenia hemžia, hoci ich autori sú často iba „neznámi aktivisti“, stavebné úrady berú do úvahy ako relevantný „názor verejnosti“ napriek tomu, že niektoré „aktivistické entity“ sú vo verejnosti známe najmä tým, že povýšili svoj aktivizmus na spôsob obživy.

Zvláštnou črtou niektorých ochrancov spoločnosti je metóda „páči sa – nepáči sa“. Netvrdím, že takáto metóda je neuplatniteľná. Sú krajiny, kde sa na tému páči a nepáči tvoria komisie pre krásno a ich stanovisko je rozhodujúce pre povolenie stavať. Všetko ostatné je potom už len vecou rutiny.

Ak je táto komisia zložená z uznávaných odborníkov a ak sú stanovené aspoň smerné pravidlá, myslím si, že ide o dobré riešenie. Ak sú však za názorom jednotlivcov bez renomé politické, obchodné alebo osobné preferencie presadzované lobistami, potom ide o katastrofu.

My používame skôr túto druhú formu, kde zväčša neznámy autor naprogramoval algoritmy územia a ich vykladači, často pod vplyvom politikov, ich krútia ako slovo Božie v kázni, pričom samotní vykladači sú často ešte anonymnejšie osoby ako autor algoritmu. Toto spôsobuje enormné množstvo problémov.

Stavbári na stavenisku
Ilustračné foto | Shutterstock

Regulácie, ktoré vstúpili do hry po revolúcii, neboli v našej praxi odskúšané a v spojitosti s našimi zvykmi a schopnosťami pôsobia zlovestne. Napríklad v centrách miest sa investor bežne stretne so zónami, ktoré majú obmedzenie (regulatív) v tom zmysle, že zástavba má byť mestská, kompaktná a bloková, ale zároveň má iný regulatív, tzv. index zastavaných plôch max. 30 %.

Tieto dva regulatívy sa vylučujú, pretože index zastavanosti 30 % umožňuje iba realizáciu bodových domov (tzv. sídliskovú štruktúru). Napriek tomu vznikajú novotvary, ktorých povolenie vyvoláva otázniky.

Alebo: Indexy a regulatívy v Bratislave neumožnia postaviť terasové domy, hoci terén Bratislavy si priam žiada takýto typ zástavby.

Ďalej: Mnohé brownfieldy sú dodnes v územnom pláne Bratislavy označené ako „stabilizované územie“, a teda ich zastavanie podľa platnej metodiky by malo byť iba budovami podobnými už stojacim (alebo nestojacim) na danom mieste, hoci lokalita priam volá po odvážnejšom počine. (napr. východná časť Mlynských Nív).

Alebo: Vysunuté lávky a premostenia, najnovšie asi aj balkóny (sic!), „vyťažujú“ vzácny index zastavanosti, a tak sa s nimi v Bratislave nemôžeme stretnúť. Odvážne architektonické riešenia, ktoré poznáme zo zahraničných dovoleniek alebo z krásnych časopisov, tak prenechávame iným.

Alebo: Nepochopiteľne napríklad pôsobí požiadavka moderných plánovačov realizovať na území hlavného mesta predovšetkým tzv. nadmestskú občiansku vybavenosť na úkor bývania.

Územný plán Bratislavy napríklad navrhuje len cca 100 ha rozvojových plôch na bývanie a až 1 200 ha na nadmestskú vybavenosť! Akoby mesto nemalo rásť počtom obyvateľov, ale malo sa zmeniť na fabriku, do ktorej sa cestuje pracovať a nakupovať!

Diskutabilným je regulatív stanovujúci funkčnosť. Tento regulatív „plánuje“ a prikazuje investorovi stavať to, čo „génius“ za zeleným stolom vymyslel. Napr. postaviť 30 % „vybavenosti“ a 70 % bývania. A to aj na tej najmenšej plôške (v Bratislave označenej kódom H501). Bývanie je bývanie – pozor, apartmány, teda obytné priestory určené na krátkodobý pobyt a prenájom, nie sú najnovšie ani bývanie, ale ani vybavenosť (sic!) a vybavenosťou môže byť obchod, kancelária, hotel, domov dôchodcov atď.

Lenže investori dnes nechcú stavať ďalšie obchody, kancelárie alebo iné nepredajné a neprenajateľné priestory tak, ako to plánovač naplánoval pred desiatkami rokov. Chcú stavať byty. Mestu dnes obchodíky chýbať nebudú, ale byty a noví obyvatelia platiaci dane, ktorí dnes už aj tak pracujú a nocujú v hlavnom meste, mu chýbať budú. Zdá sa však, že stavať byty je dnes veľký problém, a tak je celkom prirodzene bytov v hlavnom meste nedostatok a ich ceny rastú do závratných výšok.

Bratislava
Bratislava | MIB

Celý spôsob regulovania je taký záhadný, že bežný investor a architekt sa v ňom ani nevie zorientovať. Proces komplikuje aj to, že ak aj nakoniec investor dokáže dokumentáciu spracovať, čaká na vyjadrenie úradov mesiace. Sú prípady, keď sa na vyjadrenie čaká roky!

Bez akejkoľvek istoty, že nakoniec bude kladné. Ak vyjadrenie kladné nie je, celý proces sa opakuje – bez záruky, že sa všetko nemôže opakovať stále dokola. Na trhu sa tak objavili „špecializované kancelárie“, ktoré za astronomické peniaze dokážu parametre projektu „napasovať“ na požiadavky regulátora. Odtiaľto je už len kúsok k úvahe, že všetko sa deje tak, aby nakoniec investor podľahol a zaplatil.

Čo presne platí ale nevedno. Vyjadrenie, ak sa aj nakoniec k investorovi dostane a je „kladné“, často obsahuje celý rad podmieňujúcich požiadaviek, ktoré musí investor splniť. Spravidla sú to investície, ktoré by malo realizovať mesto. Aj tieto tzv. vyvolané investície sú predmetom rôznych pochybností a špekulácií, pretože ich „prideľovanie“ nemá žiadnu dopredu stanovenú logiku. Jednoducho je ich treba „zobchodovať“. Atď., atď.

V predchádzajúcom režime bolo územné plánovanie a povoľovanie stavieb postavené na iných princípoch ako dnes. Územné plánovanie bolo napojené na hospodárske plány. Existovali odborné útvary a organizácie, tvorbe územných plánov sa venoval aj vzdelávací systém.

Dnes toto absentuje. Problematika územného plánovania je v našej spoločnosti okrajová téma. Developer sa stal podľa mňa nezaslúžene „triednym nepriateľom“ a väčšina toho, čo sa deje okolo investovania, smrdí obchodmi na pozadí.

Regulácia územia plôškami, ktorým sa prisudzujú regulatívy, teda to, čo dnes robíme, je podľa môjho hlbokého presvedčenia omyl.

Dôležité je plánovať koridory, infraštruktúru, výškovú hladinu a možno deliť funkciu na „závadnú“ a „nezávadnú“. A všetko ostatné treba nechať na tvorbu konkrétnych zámerov a autorov. Stavať mesto zospodu. Tak ako to bolo vždy.

Veď tak ako nie je v súčasnosti možné žiadať od spisovateľa, čo má písať, od speváka, čo má spievať, nie je podľa môjho hlbokého presvedčenia možné ani od investora žiadať, čo má stavať dnes, za desať rokov, resp. ako má stavať, ak stavia za svoje, na svojom a podľa aktuálnych noriem.

Na druhej strane „plánovači“ zatiaľ nevymysleli, ako dostať do územia školu, škôlku, park alebo nemocnicu. Preto si myslím, že celé súčasné plánovanie je jeden veľký omyl.

Riešenie: príprava novej metodiky tvorby územných plánov (návrh nového stavebného zákona, pokiaľ poznám jeho aktuálne znenie, zatiaľ toto neobsahuje).

V tejto oblasti malo doteraz pôsobiť ministerstvo výstavby, na danú úlohu však rezignovalo. Možnosť na riešenie vidím aj vo verejnej voľbe zástupcov pre krásno, ktorých úlohou by bolo strážiť kvalitu rozvoja v danom území, t. j. vznik rešpektovaných konzílií posudzujúcich jednotlivé investičné zámery.

Súčasťou takéhoto konzília by mohli byť aj „fundamentálne“ zložky, akými sa stali pamiatkové úrady, aby boli stanoviská komplexné. Pozoruhodnú štúdiu k tejto oblasti vydal svojho času český architekt Roman Koucký. Svoje videnie zhrnul v knihe „Úrad kreátora“. V knihe sa zaoberá alternatívami k dnešným direktívnym postupom.

Veľký počet účastníkov konania

Veľkou prekážkou plynulého povoľovania stavby je extrémne veľký počet účastníkov konania. Dnešná prax povoľuje účasť kohokoľvek. Teoreticky sa stavebného konania dokáže zúčastniť 5 miliónov účastníkov, a to je, samozrejme, neúnosné.

Je všeobecne známe, že súčasný stav zneužívajú rôzni špekulanti. Inšpiráciou, ako tento stav riešiť, sú niektoré české návrhy, ktoré obmedzujú počet účastníkov na účastníkov z daného miesta a „občianske iniciatívy a združenia“ vpúšťajú do procesu, iba ak zastupujú relevantnú spoločenskú vzorku, napr. 20 % tam žijúceho obyvateľstva. Riešenie: obmedziť počet účastníkov konania.

Územný plán ilustračná foto
Územný plán ilustračná foto | Zdroj: Shutterstock

Neexistencia reálnej arbitráže

V povoľovacom procese je potrebné zladiť záujmy mnohých strán, čo niekedy bez arbitráže nie je možné. Dnes sa v zaužívanom procese povoľovania stavieb od investora požaduje zabezpečiť kladné stanoviská všetkých „dotknutých“. To je často úloha nad ľudské sily. Mnohí sú si tejto skutočnosti vedomí, preto nastavili svoje správanie tak, aby bol investor nútený si ich nejako nakloniť.

Spravidla peniazmi. Takéto prostredie je ale extrémne nevypočítateľné, nevhodné na podnikanie a extrémne napomáha korupcii. Tí, ktorí poznajú procesy aj v iných krajinách, tvrdia, že u nás je korupcia monumentálna.
A tu sme zrazu pri ďalšej podstatnej téme, ktorou je nezávislosť a kvalita stavebných úradov.

V praxi sa stretáme s tým, že stavebné úrady si ustálili svoj „lokálny kolorit“. Inými slovami: to, čo platí v meste A, nemusí platiť v meste B. Je na množstve príkladov preukazné, že prenesený výkon štátnej správy na stavebné úrady patriace mestám a obciam sa neosvedčil a je potrebné ho vrátiť tam, kam patrí.Štátu.

Stavebný úrad je – alebo by mal aspoň byť – aj arbitrážnym úradom a ako taký musí byť nezávislým, špecializovaným a výkonným. Dnes stavebné úrady funkciu arbitráže neplnia. Nie sú ani nezávislé a už vôbec nie výkonné. V tejto oblasti je situácia doslova alarmujúca.

Riešenie: posilnenie odbornosti stavebných úradov a ich presun do okruhu štátnej správy.

Neexistencia lehôt na vydanie stanoviska

A sme pri poslednej výčitke. Na Slovensku úrady nemajú termíny na vydanie stanoviska! A úradníci nenesú ani žiadnu zodpovednosť za odbornú úroveň svojich stanovísk a výrokov! Toto je, samozrejme, absurdný stav. Povedané slovami jedného kolegu: „Ak pred pandémiou pracovali mizerne (úradníci), teraz nepracujú vôbec.
Bez zmeny v tejto oblasti budú všetky uvedené problematiky nezvládnuteľné.

Záverom

Dostali sme sa do situácie, keď je zrejmé, že včasné a spravodlivé povoľovanie, resp. nepovoľovanie stavieb, ako aj nečinnosť úradníkov, resp. ich korupčné správanie, sa stalo reálnou hrozbou našej ekonomickej prosperity. Nedokážeme čerpať eurofondy, pretože nemáme pripravené a „vypovoľované“ projekty. Nedokážeme plánovať, regulujeme extrémne zle, nedokážeme lákať kapitál, ktorý nás začal obchádzať.

Okolité štáty lákajú investorov na nízke dane, dobré služby štátu, rýchle povoľovacie procesy. Bez reforiem budú od nás odchádzať nielen lekári a zdravotné sestry, ale aj kapitál a to môže byť pre nás osudové. V minulom článku som písal o tom, že stavebné sektory v okolitých štátoch – v Česku, Maďarsku a Poľsku – majú násobne väčšie rozmery ako slovenský stavebný sektor. Maďarsko 3,5-krát väčší, Česko 4-krát väčší a Rakúsko má dokonca 7-krát väčší sektor stavebníctva.

Čoraz viac si to uvedomujem, keď prechádzam na susednú Moravu. Rozdiel medzi Slovenskom a Českom začína byť markantný. Je to vidieť na každom rohu. Tento stav sa tak skoro nepodarí zmeniť.

Môžeme už iba zmierniť rýchlosť narastajúcich rozdielov. Jednou z ciest, ako to spraviť, je zmeniť pomery v procese povoľovania stavieb, v územnom plánovaní a v ochote úradníkov pracovať. Lepšie plánovať, navrhovať, projektovať, regulovať, povoľovať či čerpať fondy. Dnes vo všetkom za susedmi zaostávame.

Ing. arch. Pavol Kollár