Aká je realita: Dôraz je na dobrej príprave zámeru
Monika Voleková 
Časopis Stavebné materiály 
Legislatíva vznikala ako široký konsenzus názorov odbornej verejnosti v priebehu roka 2024. V pripomienkovom konaní prišlo takmer 1 000 zásadných pripomienok, čo je najnižší počet pripomienok v porovnaní s predchádzajúcimi návrhmi v minulosti.
Tvorcovia skĺbili najlepšie inštitúty z pôvodného stavebného zákona a perspektívne prvky zo zákona o výstavbe. „Odborná verejnosť nás korigovala, aby už prvotný návrh zachoval primeranú mieru ochrany verejných záujmov, ale zároveň vyhovoval stavebníkom, a poviem to bez hanby, aj developerom, lebo potrebujeme, aby sa zákon využíval a v území sa realizovali investície,“ povedala Ladislava Cengelová, ktorej sme sa v rozhovore pýtali aj na stavebné úrady, elektronickú komunikáciu, fikciu súhlasu, nepovolené stavby a ďalšie témy.
Odborná verejnosť pozná zákon o výstavbe, ostatnú novelu stavebného zákona a najnovší Stavebný zákon z roku 2025. Aké sú medzi nimi základné rozdiely?
Začnem zákonom č. 201/2022 o výstavbe, ktorý nenadobudne účinnosť. Bol postavený na zásade spojenia konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (EIA) s povoľovacími konaniami vo výstavbe. Od tejto myšlienky sa ustupuje a nový Stavebný zákon sa snaží akcelerovať konania tak, že spája povoľovacie procesy vo výstavbe v režime správneho konania.
Pôjde iba o jedno konanie, konanie o stavebnom zámere. Konanie o overení projektu sa už deje len v spolupráci s dotknutými orgánmi a dotknutými právnickými osobami bez účastníkov, pretože v tejto fáze sa už nerozhoduje o právach a povinnostiach tretích osôb. V podstate sa len detailizuje a rozpracúva projekt tak, ako bol schválený v konaní o stavebnom zámere.
Ako pomôže stavebníkom zlúčené konanie?
Viaceré stavby sa budú môcť realizovať bez akéhokoľvek povolenia alebo ohlásenia. Časť stavieb sa bude realizovať na základe ohlásenia, ale s fikciou. Ak sa stavebný úrad neozve v stanovenej lehote, neoverí projekt, považuje sa projekt za overený. Potom je ďalšia skupina stavieb, ktorá ide do ohlásenia bez tejto fikcie súhlasu, kde teda potrebujeme aktívnu spätnú väzbu stavebného úradu.
Aj toto konanie je tak ako doteraz mimo správneho konania, v podstate do ohlásenia môžu ísť len stavby, pri ktorých nie je potrebné určiť podmienky na realizáciu stavby a konanie sa netýka práv tretích osôb.
Vyštudovala Právnickú fakultu Univerzity Komenského v Bratislave. V rezorte dopravy sa pohybuje od roku 1999, keď nastúpila na Generálne riaditeľstvo ŽSR. V ŽSR na rôznych pozíciách pôsobila až do roku 2012, potom prešla na ministerstvo dopravy. V roku 2018 sa stala štátnou tajomníčkou rezortu dopravy. V súčasnosti je generálnou riaditeľkou sekcie bytovej politiky, stavebníctva a mestského rozvoja.
Ak je potrebné učiť podmienky alebo tam potrebujeme mať účastníkov konania, musíme ísť do správneho konania a udeje sa to v rámci tzv. konania o stavebnom zámere. Overenie projektu nadväzuje na konanie o stavebnom zámere. Ak stavebník predloží na konanie o stavebnom zámere projekt, ktorý je taký podrobný, že umožňuje aj nasledujúcu fázu, overenie projektu sa udeje súčasne s vydaním rozhodnutia o stavebnom zámere. Okrem hlavnej integrácie bývalého územného a stavebného konania do jedného máme aj možnosť spojiť stavebný zámer s overením projektu.
Uvažuje sa v budúcnosti o spojení stavebného konania s procesom EIA?
Sústreďujeme sa na to, aby sme uviedli do života novú legislatívu, ktorá je účinná od 1. apríla. Nevylučujem, že v budúcnosti sa budú integrovať povoľovacie konania vo výstavbe aj s inými konaniami, ale myslím si, že teraz to nie je úplne otázka dňa.
Tak, ako potrebujeme konsolidovať konanie o EIA, kde bola prijatá nová právna úprava, ktorá čiastočne mení procesy aj v tejto oblasti, aj stavebný zákon bude najprv potrebovať nejaký čas, aby sa vžil. Následne uvidíme, potrebu akých zmien bude indikovať aplikačná prax a budeme na ne legislatívne reagovať.
Aké podnety, ktoré ste dostali z praxe, ste vyriešili v novom stavebnom zákone?
Prípravu nového stavebného zákona vyvolala neaplikovateľnosť alebo veľmi zložitá aplikovateľnosť pôvodne navrhovaného zlúčenia konaní podľa stavebného práva a konaní v oblasti EIA. Vyrovnali sme sa s tým tak, že sme ju neprevzali. Zároveň sme reagovali na v minulosti najviac kritizovanú slabinu – dĺžku povoľovacích procesov –, a to zlúčením povoľovacích procesov či fikciou súhlasu.
Zaviedli sme ustanovenia, ktoré pomáhajú stavebníkom brániť sa proti nečinnosti a prieťahom v správnych konaniach. Ak je stavebný úrad nečinný viac ako 90 dní, Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR určuje na vykonanie potrebných úkonov náhradný stavebný úrad.
Zaviedli sme povinnosť, že nečinná obec je povinná zaplatiť náhradnému stavebnému úradu náklady za toto konanie vo výške správneho poplatku, ktorý zaplatil stavebník. Zároveň je v zákone o správnych poplatkoch už uvedené, že ak správny orgán zmešká lehotu na vybavenie, je povinný sám ex offo vydať rozhodnutie o vrátení poplatku stavebníkovi a vrátiť ho. Nečinná obec teda zaplatí zo svojich vlastných zdrojov za to, že iný úrad koná namiesto nej.
Mohli by ste v skratke odporučiť developerom, investorom, inžinieringu, architektom, na čo by sa mali sústreďovať v novom stavebnom zákone?
Veľký dôraz sa kladie na fázu pred začatím konania. Starý zákon len letmo spomínal, že stavebník si obstaráva záväzné stanoviská a predkladá ich ako súčasť podania na začatie konania.
Dnes ich formalizujeme a nereagovanie dotknutého orgánu (ešte pred začatím konania) na požiadavku stavebníka o vyjadrenie k projektu má za následok fikciu súhlasu. Správne orgány budú veľmi motivované, aby sa stihli vyjadriť. V opačnom prípade sa to pokladá za súhlas s navrhovaným stavebným zámerom alebo projektom a toto svoje kladné stanovisko nemôžu ani v nasledujúcich fázach projektu zmeniť.
Na jednej strane musí prísť stavebník s vyrokovaným stavebným zámerom, čo kladie veľké nároky na projektanta a prípravnú fázu. Na druhej strane sú vzťahy medzi stavebníkom, zhotoviteľom, stavbyvedúcim, stavebným dozorom, projektantom na základe občianskoprávnych alebo obchodnoprávnych záväzkov.
Upravili sme postavenie a vzťahy tak, aby bolo jasné, kto zodpovedá za chyby v projektovej príprave alebo počas realizácie. Veľmi často sa stáva, že jednotliví aktéri sa na seba navzájom vyhovárajú, a ak stavebník nebol dostatočne sofistikovaný a neupravil si tieto vzájomné vzťahy v zmluve tak, že nebudú kolidovať so zmluvami s inými dodávateľmi predchádzajúcich fáz, tak sa vlastne dostal do pasce.
Máte informácie, že by sa menšie stavebné úrady chceli zlúčiť do spoločného stavebného úradu, pretože nemajú minimálne dvoch zamestnancov?
Určite áno, práve na školeniach, ktoré sme organizovali, bolo veľa otázok na túto tému. Veľmi sa tešíme záujmu a presne toto sme chceli podnietiť. V pôvodnom návrhu sme uvažovali o striktnom stanovení stavebných obvodov s minimálne 20-tisícovým počtom obyvateľov.
Nakoniec sme pre nesúhlas samosprávy od takéhoto riešenia ustúpili. Ale z hľadiska financovania preneseného výkonu štátnej správy a garancií profesionality a kvality rozhodovania je dôležité, aby boli obvody dostatočne veľké. Aby vedeli zarobiť na správnych poplatkoch spolu s platbou za prenesený výkon štátnej správy dostatočne na obsadenie stavebných úradov a aby výkon stavebnej agendy nebol pre úradníka iba občasnou udalosťou, ktorá mu neumožní nadobudnúť dostatok skúseností potrebných pri rozhodovaní.
Stavebným úradom môže byť samostatná obec alebo obvod, ktorý si obce môžu vytvoriť, s minimálne dvoma zamestnancami na plný pracovný úväzok. Ako sme prišli na toto číslo? Na základe dát získaných zo stavebných úradov sme odhadli počet úkonov a vybratých správnych poplatkov, keďže presné dáta neexistujú. Podotýkam, že od 15. marca tohto roka sa zvýšili správne poplatky, ktoré nadväzujú na starý zákon a budú sa ešte vyrubovať niekoľko rokov, pretože budú dobiehať konania.
Zároveň zavádzame nové správne poplatky k novému stavebnému zákonu. Poplatky sú výrazne vyššie. Smerujú k tomu, že občan síce zaplatí viac, ale musí dostať načas primerane profesionálny výkon zo strany poskytujúceho orgánu. Dvoch zamestnancov je možné zaplatiť kombináciou dotácie a výnosov zo správnych poplatkov, ak bude stavebný obvod zahŕňať minimálne 20-tisíc obyvateľov.
Prečo stavebné úrady ostali na obciach?
Veľmi často sa vníma odvolanie preneseného výkonu na štát ako všeliek. Ale ani pre štát to nie je riešenie, ktoré automaticky zaručuje, že agenda bude fungovať. Dnes máme zhruba tisíc stavebných úradov. Je veľmi zložité, aby osem regionálnych pracovísk aj s detašovanými pracoviskami vedelo zo dňa na deň, ku konkrétnemu dátumu, zabezpečiť „blízko k občanom“ a dostatočne personálne obsadený výkon agendy.
Ponechali sme teda prenesený výkon štátnej správe v oblasti výstavby na obciach, prijali sme však opatrenia na profesionalizáciu zamestnancov obcí. Ak stavebný úrad nezabezpečí kvalifikovaný výkon požadovaným počtom zamestnancov, tak Úrad pre územné plánovanie a výstavbu SR buď poverí výkonom iný stavebný úrad, alebo si môže vziať túto agendu naspäť k sebe, čiže prenesie výkon naspäť na štát, na svoj regionálny úrad.
Dokumentácia stavby sa vypracováva väčšinou v elektronickej podobe, je časový horizont, odkedy bude možná iba elektronická komunikácia so stavebným úradom?
Základ elektronických riešení, ktoré pripravuje úrad pre územné plánovanie, by mal byť funkčný od apríla tohto roka. Počítame s tým, že bude funkčné úložisko projektovej dokumentácie a budú existovať elektronické formuláre, ktorými sa začínajú jednotlivé typy konaní. Na to, aby sa mohla projektová dokumentácia elektronicky nahrať do úložiska, najprv musí byť elektronicky podpísaná a autorizovaná.
To vnímam ešte ako omnoho väčšiu výzvu, pretože projektanti svoju papierovú pečiatku musia pretaviť do formy tzv. mandátneho certifikátu. V súčasnosti je zaslaný na Národný bezpečnostný úrad návrh, ktorým sa do zoznamu oprávnení zaradí 10 hlavných druhov mandátnych certifikátov, ktoré architektom a stavebným inžinierom umožnia podpisovať nielen svojím podpisom, ale aj „digitálnou pečiatkou“. Dnes vlastne nikto nemá takúto pečiatku a spolupráca s profesijnými komorami je v tejto oblasti kľúčová.
Aký bude postup developera, ak chce povoliť výstavbu napríklad polyfunkčnej štvrte?
Všetky tieto objekty sa môžu povoliť v jednom konaní. Zákon pozná inštitút tzv. súboru stavieb, pričom príslušným povoľovacím orgánom bude ten, ktorý je príslušný pre hlavnú stavbu. Bude veľmi dôležité, aký šikovný bude stavebník a jeho projektant, akým spôsobom sa projekt navrhne a ako rýchlo a správne budú zapracované stanoviská dotknutých orgánov a právnických osôb.
Z hľadiska rýchlosti vydania záväzných stanovísk orgánmi zákon upravuje fikciu súhlasu. Ak však projekt nebude správne spracovaný, dostane negatívne stanovisko alebo dostane stanovisko s mnohými požiadavkami, ktoré bude musieť doprojektovať, prípadne predložený projekt nebude úplný a bude potrebného ho dopĺňať, aby sa orgán vôbec vedel vyjadriť, to všetko bude predlžovať čas pred podaním návrhu na začatie konania, ako aj samotné konanie.
V prípade, ak sa stavebník s projektantom dobre vyrovnajú so zapracovaním pripomienok alebo už prvý návrh bude akceptovateľný pre dotknuté orgány, v podstate mu nič nebráni predložiť projekt na začatie konania o stavebnom zámere.
Od podrobnosti projektu závisí, či konanie o stavebnom zámere rovno vyústi do overenia projektu alebo dostane len rozhodnutie o stavebnom zámere a vytvorí si priestor na doprojektovanie podrobnejšej fázy projektu. Niektorý developer nemusí chcieť ísť rovno do realizácie alebo nechce rovno zaplatiť detailnú dokumentáciu na všetky objekty súboru stavieb.
To znamená, že si dá len povoliť súbor stavieb a jednotlivé objekty alebo bytové, prípadne polyfunkčné budovy bude doprojektovávať a overovať separátne podľa toho, ako bude mať napríklad investičné zdroje alebo kupujúcich.
Ako rieši zákon vydávanie záväzných stanovísk súladu s územným plánom k zámeru v Bratislave a Košiciach?
Košice to majú jednoduchšie, v územnom plánovaní akceptovali všeobecnú zásadu v zákone, že ten, kto vydáva najpodrobnejší posledný stupeň územnoplánovacej dokumentácie, vydáva záväzné stanovisko. Pokiaľ ide o Bratislavu, tam je situácia iná vzhľadom na prax a vzťahy vo vydávaní záväzných stanovísk medzi mestskými časťami a magistrátom. Pre jednoduché stavby, kde vydáva záväzné stanovisko mestská časť (MČ), je lehota 45 dní, pričom substanovisko môže dať magistrát. Pre vyhradené stavby je lehota až 90 dní, záväzné stanovisko vydáva magistrát a k nemu môže substanovisko doručiť MČ.
Potom sú stavby, ktoré nepatria ani do jednej z týchto kategórií, tam je lehota 75 dní, pričom záväzné stanovisko vydáva magistrát na základe substanoviska MČ. Zároveň je povedané, že mestské zastupiteľstvo môže so súhlasom príslušnej MČ v štatúte určiť lokality, kde záväzné stanovisko vydáva mestská časť.
Je postavenie účastníka konania riešené tak, aby už neboli spory o to, kto ním je a kto ním nie je?
Zo skutočnosti, že správne konanie máme iba v prípade konania o stavebnom zámere, vyplýva, že iba tam máme účastníkov konania. Stavebný zákon vymenúva, že účastníkmi konania o stavebnom zámere sú stavebník, vlastník stavby, vlastník pozemku, na ktorom sa má stavba uskutočniť, alebo ďalšie osoby, ktoré majú k týmto pozemkom iné práva, ak teda nie sú stavebníkom, ďalej vlastník susednej stavby alebo susedného pozemku a ten, komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu. Nezasahovali sme do účastníctva v konaní, ktoré upravuje legislatíva v oblasti životného prostredia.
Zodpovednosť projektanta, stavbyvedúceho je zo zákona veľká. Sú na to pripravení?
Členovia komory stavebných inžinierov a komory architektov zodpovedajú v prvom rade sami. Zároveň sú poistení pri výkone svojho povolania. Pokiaľ ide o preskúšavanie, viem, že komory organizujú vzdelávanie na týždenných bázach.
Z opatrnosti sme nastavili prechodné ustanovenia, v ktorých hovoríme, že ak bol niekto oprávnený vykonávať svoju profesiu podľa doterajších predpisov, môže ju až do 31. marca 2029 vykonávať naďalej. Je teda dostatočne dlhá lehota, ktorá umožňuje preškoliť sa, a ak to bude potrebné, vydať nové oprávnenia na základe preskúšania z novej legislatívy.
Na čo sa má pripraviť stavebník, ak uskutoční nepovolené stavebné práce, a kto zaplatí prípadné odstránenie stavby?
Stavebný zákon po novom už nepozná mechanizmus dodatočnej legalizácie nepovolených stavebných prác. Máme pomerne bohaté prechodné ustanovenia a ustanovenia umožňujúce dodatočnú legalizáciu tých stavieb, ktoré sa zrealizovali bez povolenia do 31. marca 2025. Ostatná novela starého stavebného zákona od 1. apríla 2024 zaviedla plošnú amnestiu pre stavby do roku 1976. Máme aj obdobie od roku 1976 do roku 1990, kde je za istých okolností, ak je zabezpečený vzťah k pozemku a stavba sa nepretržite užíva na daný účel, takisto možné považovať stavbu za legálnu.
Osoby, ktoré nevedia preukázať vzťah k pozemku alebo ďalšie podmienky, ako aj stavby vybudované po roku 1990 môžu ísť do dvoch režimov. Dokončené stavby, ktoré sa dnes už užívajú, aj keď bez kolaudačného rozhodnutia, a nie je potrebné urobiť žiadne práce na ich dokončenie, sa dajú zlegalizovať cez preskúmanie spôsobilosti stavby na užívanie tzv. § 140d.
Ak ide o stavby rozostavané, respektíve tie, kde je potrebné ešte rozhodnúť o nejakých stavebných prácach na dokončenie, čiže akoby vydať náhradné stavebné povolenie, možno ich zlegalizovať podľa paragrafu 88a upravujúceho dodatočné povolenie stavby. Zároveň treba povedať, že tieto dve konania, to nie je nejaká plošná amnestia, na ktorú je nárok zo zákona. Dodatočná legalizácia vyžaduje preukázanie, že tieto stavby nie sú v rozpore s verejnými záujmami, predloženie kladných stanovísk dotknutých orgánov a preukázanie vzťahu k pozemku pod stavbou.
Stavbu, ktorú nebude možné dodatočne zlegalizovať, je potrebné odstrániť, pretože taká stavba sa nesmie užívať. Preto výkon dohľadu, to znamená represívnu zložku v oblasti výstavby, prenášame na štát a budú ju vykonávať stavební inšpektori Úradu pre územné plánovanie a výstavbu SR.
Začaté konania, priestupkové a tie, ktoré sú v rámci dohľadu, obce dokončia, ale ak sa v budúcnosti dozvedia o nových skutočnostiach nasvedčujúcich tomu, že je niekde realizovaná nepovolená stavba alebo aj bola v minulosti realizovaná a dodnes nie je dodatočne povolená alebo preskúmaná v súvislosti s jej užívaním, tak to iba oznámia stavebnej inšpekcii. Sám tento obecný stavebný úrad nemôže začať konanie o výkone dohľadu.
Zároveň treba povedať, že možnosť dodatočnej legalizácie je časovo obmedzená. Lehota na podanie návrhu začatie konania o dodatočnom povolení stavby alebo o preskúmaní spôsobilosti na užívanie je do 31. marca 2029. Stavby, pri ktorých sa nepodarí začať toto konanie do 31. marca 2029, sa budú musieť odstrániť a so žiadnym ďalším konaním, ktorým by sa v budúcnosti mohli legalizovať, či už novovzniknuté nelegálne stavby, alebo staré nelegálne stavby, sa nepočíta. Za konania o dodatočnej legalizácii sa vyrubuje aj správny poplatok.
Aký je predbežne záujem o inštitút dodatočnej legalizácie stavieb?
Záujem je dosť veľký najmä preto, že už dnes je stanovený koniec lehoty. Môžem teda poradiť všetkým, aby si podanie žiadosti nenechávali na koniec tejto lehoty. Za dodatočnú legalizáciu sa vyrubuje aj správny poplatok, čiže aj samotné stavebné úrady majú výhodu z toho, že sa takouto stavbou zaoberajú, pretože správny poplatok je vyšší ako pri riadnom povolení.
Dodatočná legalizácia stavby je z tohto hľadiska znevýhodnená oproti stavbám, pri ktorých sa stavebník podriadil zákonu a staval na základe platného povolenia. Zároveň obce majú motiváciu vyhľadávať takéto stavby, pretože z ich hľadiska ide aj o únik výnosov z dane z nehnuteľnosti.
Aký objem stavieb sa bude posudzovať podľa novelizovaného zákona a podľa nového stavebného zákona?
Zákon upravuje relatívne veľké prechodné obdobia, v ktorých sa ešte bude používať starý zákon. Očakávame, že v prvom roku by do 30 % stavieb už mohlo ísť cez nové podania podľa nového stavebného zákona a zhruba 70 % stavieb bude ešte dobiehať v nasledujúcich povoľovacích fázach podľa doterajších predpisov. Samozrejme, tento pomer sa bude postupne preklápať v prospech nového stavebného zákona v ďalších rokoch.
Stavebný zákon ukončil reformu stavebného práva alebo ešte naň budú nadväzovať nejaké ďalšie zákony?
V tejto chvíli považujeme schválené riešenia za úplné a dostačujúce. Pre stavebný trh je veľmi zložité prispôsobovať sa neustále sa meniacej legislatíve, obzvlášť ak už sa obstarala projektová dokumentácia v nejakej štruktúre, v harmonogramoch prípravy sa počítalo s lehotami a s postupmi a niektoré fázy konania už prebehli. Preto treba byť veľmi opatrný v tom, akým spôsobom a koľkokrát sa stavebná legislatíva mení. Samozrejme, aplikačná prax môže ukázať a určite aj ukáže oblasti, ktoré budú zrelé na spresnenie alebo úpravu.
TEXT: Monika Voleková
FOTO: Miro Pochyba
