Kvalitná obnova verejných budov

Vláda SR ohlásila plán zriadiť program financovania obnovy verejných budov prostredníctvom garantovaných energetických služieb (EPC, pozn. redakcie: bližšie sme sa téme venovali v TZB Haustechnik č. 4/2018 ). Dôvodom je zmena pravidiel Eurostatu – po novom sa EPC služby nebudú rátať do verejného dlhu. Tento zámer je vítaný, pretože tri štvrtiny verejných budov sú stále v pôvodnom stave, no eurofondy ako hlavný zdroj financovania ich obnovy skončia v súčasnej podobe už po roku 2020. Financovanie obnovy verejných budov si však vyžaduje koncepčný prístup.

Nástup EPC služieb, a teda súkromných investícií do verejných budov, nebude automatický. Zároveň treba pri obnove verejných budov motivovať ich vlastníkov/správcov k hĺbkovej obnove, kvalite vnútorného prostredia, udržateľnosti či adaptácii budov na zmenu klímy.

Na základe analýz a expertných diskusií ponúka platforma Budovy pre budúcnosť odporúčania na prípravu potrebných verejných politík, ktorých cieľom je obnova budov škôl, nemocníc a úradov na úroveň 21. storočia.

Prečo obnovovať verejné budovy

Obnova verejných budov je verejným záujmom. Nielen preto, že sa v nich občanom poskytujú služby štátu, kraja či obce, že mnohým z nich sa končí životnosť, ale sú aj v havarijnom stave a ich prevádzka neúmerne zaťažuje verejné rozpočty. Obnova verejných budov je súčasťou snahy o reformu a zefektívnenie slovenského školstva, zdravotníctva a verejnej správy.

Je totiž preukázané, že kvalita budovy a jej vnútorného prostredia má merateľný vplyv na produktivitu jej užívateľov, a teda na proces učenia, liečby či výkon práce. Budovy škôl, zdravotníckych zariadení a úradov tvoria pritom takmer 70 % z viac než 15-tisíc verejných budov na Slovensku.

Verejné budovy na Slovensku boli postavené prevažne v rokoch 1960 až 1990 a iba menej ako štvrtina z nich prešla doteraz komplexnou obnovou. Stavebné časti budov treba pritom obnoviť raz za 30 až 40 rokov, technické zariadenia častejšie.

Obnova sa dosiaľ financovala typicky nenávratnými finančnými prostriedkami najmä z európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF), čiastočne z výnosov z aukcií
emisných povoleniek prostredníctvom Environmentálneho fondu.

Dôležité čísla

Náklady na energie vo všetkých verejných budovách predstavujú minimálne 360 miliónov eur ročne. Investičná potreba zodpovedajúca obnove v potrebnom tempe 3 % budov ročne v požadovanej kvalite sa na základe uskutočnených projektov obnovy odhaduje na viac ako 210 miliónov eur ročne. Takýmito investíciami sa dosiahnu ročné úspory na nákladoch na energie v rozpätí 4 až 6 miliónov eur.

Skutočný súčasný objem investícií predstavuje v priemere približne 110 miliónov eur ročne, ide najmä o prostriedky z EŠIF, vlastných zdrojov, MunSEFF, Envirofondu a iných programov. Okrem nedostatočného objemu investície je hlavným problémom „štart – stop“ systém (namiesto kontinuálnej dostupnosti financovania) a nedostatočná kvalita výslednej obnovy.

Ako optimálne využiť EPC služby

Zmena pravidiel Eurostatu zo septembra 2017 umožnila využiť garantované energetické služby (EPC) pri obnove verejných budov bez negatívneho vplyvu na verejný dlh. Analyzovali sme preto možnosti uplatnenia EPC pri obnove slovenských verejných budov a hľadali faktory optimálneho využitia.

Základným predpokladom analýzy je, že EPC služba sa hradí z dosiahnutých úspor nákladov na energie, resp. prevádzku budovy, a že trvanie EPC zmluvy musí byť kratšie ako životnosť realizovaných opatrení na budove (15 – 20 rokov). Potenciál EPC služieb významne závisí od troch faktorov:

1. od výšky úspor energie; tie závisia od stavu budovy pred obnovou, resp. od ambicióznosti investície,
2. od výšky nákladov na energie pred obnovou; ide najmä o pomer spotreby plynu a elektrickej energie,
3. od finančných nákladov investície, primárne od úrokovej sadzby a čiastočne od dĺžky kontraktu.

Vzhľadom na tieto faktory sa dá očakávať, že EPC služby na Slovensku môžu pokryť 20 až
50 % investičných nákladov pri obnove verejných budov. Na základe analýzy sa dá konštatovať, že podiel súkromných zdrojov na investícii do verejnej budovy možno zvýšiť:

• o 5 – 10 p. b., ak sa trvanie EPC zmluvy predĺži z 15 na 20 rokov,
• o 10 – 15 p. b., ak sa úroková sadzba zníži z 3 na 1 % p. a.,
• o 15 p. b., ak sa obnovou zníži spotreba energie namiesto 35 % pôvodnej úrovne o 55 %.

Ďalší faktor zvyšujúci potenciál využitia EPC služieb predstavujú možnosti zvýšenia príjmov vlastníka/správcu budovy po jej obnove. Ide napríklad o inštaláciu OZE a predaj nadprodukcie energie do siete alebo o ekonomické zhodnotenie budovy, napríklad prenájmom jej časti na komerčné účely.

Z hľadiska verejných politík to znamená, že by sa mali zamerať jednak na zaistenie výhodného financovania EPC služieb (úroková sadzba a splatnosť úverov) a na podporu ambicióznej obnovy verejných budov (energetické úspory), a jednak aj na vytvorenie možností zvýšenia príjmov z prevádzky budovy po jej obnove.

Ako sú pripravení vlastníci verejných budov

Verejné budovy sú v drvivej väčšine v správe miestnych a regionálnych samospráv. Aj podľa počtu žiadostí o nenávratné finančné príspevky (NFP) môžeme konštatovať, že samosprávy majú vysoký záujem o obnovu svojich budov.

Príprava obnovy s využitím EPC služieb v kombinácii s ďalším zdrojom financovania však bude na samosprávy klásť nové nároky, na ktoré nie sú pripravené. Na druhej strane sledujeme aj nedostatok personálnych a odborných kapacít, ktoré by pripravili skutočne kvalitnú obnovu verejných budov.

Takmer úplne absentuje systematický prístup k príprave obnovy, ktorý spočíva v inventarizácii budov v správe danej samosprávy, v diagnostike ich technického stavu a energetickej náročnosti a v zhodnotení ich funkčného využitia a potrebnosti v strednom a dlhodobom horizonte a možností ekonomického zhodnotenia.

Treba tiež poznamenať, že k efektívnym a systematickým riešeniam pri obnove verejných budov nemotivuje ani vysoká miera nenávratných finančných príspevkov z „EÚ fondov“ (často až 95 %). Naopak, prinášajú skôr preteky o „obnovu zadarmo“ a v čase medzi výzvami úplne zastavujú realizáciu investícií.

Ako vyzerá kvalitne obnovená verejná budova

Z technického a ekonomického hľadiska je skutočne kvalitná obnova verejných budov uskutočniteľná už dnes. Kvalitne obnovenú budovu charakterizuje najmä:

• kvalitná tepelná ochrana budovy a napojenie na čisté energetické zdroje,
• tepelný komfort v zime aj v lete,
• dostatok denného osvetlenia a kvalita umelého osvetlenia,
• dostatok čerstvého vzduchu zabezpečený nezávislým mechanickým vetraním,
• akustické pohodlie – útlm zvuku zvonku, z vedľajších priestorov a z technických zariadení,
• netoxické, trvanlivé a recyklovateľné materiály s dobrou energetickou bilanciou,
• príprava na zmenu klímy – zelené strechy, tienenie, autonómnosť,
• flexibilita – jednoduchosť zmeny funkčného využitia budovy, napr. bývanie na kancelárie a pod.,
• kvalitná architektúra ako nástroj zveľadenia a oživenia verejného priestoru.

(Pozn. redakcie: Príklad konkrétnych opatrení na efektívnu a udržateľnú obnovu jestvujúcej školskej budovy uvádzame hneď v ďalšom článku tohto čísla.)

Na základe domácich aj zahraničných skúseností považujeme z hľadiska motivácie ku kvalitnej obnove verejných budov za žiaduce, aby existoval centrálny dotačný systém (pokrývajúci do 60 % investičných nákladov), v rámci ktorého bude poskytnutie dotácie podmienené splnením prísnych kritérií kvality obnovy.

Bolo by vhodné, aby sa na zriadenie takéhoto mechanizmu použili nevyužité peniaze z fondov EŠIF 2014 – 2020. V kombinácii s EPC službami a vyšším spolufinancovaním zo strany samosprávy by takéto nastavenie viedlo k efektívnejšiemu nakladaniu s verejnými zdrojmi.

V prípade pokrytia dlhodobo návratných opatrení z NFP sa zmluvné obdobie EPC služby môže skrátiť až na 8 – 10 rokov. Ako sme ukázali vyššie, grantová podpora kvalitnej a ambicióznej obnovy zvyšuje podiel súkromných prostriedkov na investícii do obnovy verejných budov.

Odporúčania pre verejné politiky

1. Podporovať samosprávy

Najdôležitejším krokom je podporovať samosprávy vo vypracúvaní koncepcií využitia budov a realizácii energetických a funkčných auditov (identifikácia možností využitia a potrebnosti budov). Na tento účel je potrebné zriadiť dlhodobý a z hľadiska administratívnej náročnosti podania žiadosti jednoduchý dotačný program.

Náklady na realizáciu koncepcií vo všetkých samosprávach odhadujeme celkovo na 50 miliónov eur. Ak by sa vďaka takémuto koncepčnému prístupu predišlo zbytočnej investícii do obnovy jednej z 30 budov, úspory by dosiahli viac než 120 miliónov eur.

2. Zabezpečiť systém vzdelávania a poskytovania technickej asistencie

Je dôležité zabezpečiť dlhodobý systém vzdelávania samosprávy (správcovia, investičné oddelenie a pod.) a poskytovania technickej asistencie – napríklad zriadením oddelení energetického manažmentu na úrovni okresov.

Sme presvedčení, že takéto opatrenie dokáže optimalizáciou a skvalitnením prípravy obnovy budov generovať 5 % úspory investičných nákladov, čo je aj v prípade súčasnej úrovne investícií (5,5 mil. eur) viac, než sú predpokladané prevádzkové náklady systému (3 – 4 mil. eur ročne).

3. Zriadiť stabilný centrálny dotačný systém

Bolo by žiaduce zriadiť stabilný centrálny dotačný systém poskytujúci NFP vo výške najviac 60 % oprávnených nákladov (20 % poskytuje samospráva, resp. správca budovy) v previazanosti na kvalitu obnovy (energetická trieda, kvalita vnútorného prostredia, udržateľnosť, adaptácia na zmenu klímy) s pôsobnosťou aj v Bratislave a Bratislavskom samosprávnom kraji (tzn. zdroj financovania systému aj mimo EŠIF, napríklad výnosy z aukcií emisných povoleniek). Predpokladáme časom potrebu cca 100 miliónov ročne, teda na súčasnej úrovni NFP z EŠIF.

Ak počítame s priemernou výškou dotácie 50 %, potom každý 1 milión eur z verejných rozpočtov generuje ďalší 1 milión eur investícií zo súkromných a obecných zdrojov, ale aj približne 600-tisíc eur dodatočných príjmov štátneho rozpočtu ako výsledok vyvolanej ekonomickej aktivity (výber DPH, dane z príjmu, odvody, sociálne transfery a pod.).

4. Zaistiť dostupnosť lacného a dlhodobého financovania

Treba zaistiť dostupnosť lacného a dlhodobého financovania EPC projektov obnovy verejných budov. Predpokladáme časom potrebu 40 – 100 miliónov eur ročne vo forme úverov.

Ak predpokladáme, že polovica investícií by bez takýchto úverov nevznikla, potom prínos do štátneho rozpočtu predstavuje 6 – 15 miliónov eur v roku poskytnutia, resp. čerpania úverov.

5. Odstrániť regulačné bariéry

Je nevyhnutné odstrániť regulačné bariéry, ktoré dnes obmedzujú výkup energie z OZE a neprimerane zohľadňujú fixné náklady v cene tepla zo systémov CZT. Odstránenie týchto regulačných bariér – s nulovým vplyvom na verejné rozpočty – by podstatne zväčšilo potenciál EPC projektov zapojiť súkromný kapitál do obnovy verejných budov.

Takýto krok je obzvlášť potrebný aj s ohľadom na požiadavku využívať podstatne viac OZE pri prevádzke verejných budov od roku 2019, resp. 2021. Umožnenie výkupu energie z OZE je zároveň nevyhnutným predpokladom rozvoja smart grids v mestách.

6. Vytvoriť medzirezortnú komisiu

Pomohlo by vytvorenie medzirezortnej komisie s poslaním „modernizácie budov ako kľúčovej infraštruktúry verejnej správy a nástroja na posilnenie ekonomickej a spoločenskej prosperity“. Problémom dlhodobého a systematického riešenia budov na Slovensku je totiž aj ich kompetenčné rozdrobenie medzi množstvo rezortov (MDV, MH, MŽP, MF…).

Pevnejšie ukotvenie budov v exekutíve a legislatíve by sa malo opierať o vedomie toho, že budovy sú nevyhnutným nástrojom výkonu verejnej správy a zároveň ich kvalita ovplyvňuje produktivitu verejnej správy a poskytovaných verejných služieb, ako sú vzdelávanie a zdravotná starostlivosť.

Proces vedúci k pevnejšej pozícii budov vo verejných politikách by sa mohol začať zriadením medzirezortnej komisie na úrovni minimálne štátnych tajomníkov alebo vedúcich služobného úradu.

Článok bol uverejnený v časopise TZB Haustechnik 1/2019.