Poplatky za zmenu územného plánu: prekážka v rozvoji bývania alebo dôsledok politickej nekompetentnosti?
Pavol Kollár 
Vo svojom poslednom článku „Niekoľko dôvodov, prečo sú byty drahé“ som za jeden z dôvodov označil extrémne množstvo daní a poplatkov, ktoré je potrebné pri výstavbe a predaji bytov zaplatiť politickej moci. Je to dôsledok neschopnosti všetkých doterajších politikov riadiť štát a spoločnosť, ktorú kompenzujú zavádzaním nových a zvyšovaním už existujúcich daní a poplatkov. V tomto článku sa ale chcem venovať dani za zmenu územného plánu ako aspektu (jednému z viacerých) vysokej ceny bytov.
Územné plány: politická dohoda, nie odborné riešenie
Územné plány v našich podmienkach nie sú priemetom hospodárskej a spoločenskej vízie spoločnosti, ako by sa podľa názvu mohlo zdať a ako to bolo do roku 1989, ale akousi „špecifickou spoločenskou dohodou vlastníkov pozemkov a stavieb v danom území a politickou mocou“. Táto dohoda je spravidla moderovaná politikmi, podlieha častým zmenám, ale aj obchodovaniu ako ktorákoľvek spoločenská dohoda.
Aj preto má dnes každý územný plán obce množstvo zmien a doplnkov. Územné plánovanie v našich podmienkach nevie dostatočne vyriešiť potreby infraštruktúrnych, sociálnych, kultúrnych a spoločenských stavieb v súbehu s potrebou stavať byty, obchody, služby a priemysel.
Neexistencia dobrých pravidiel v tejto oblasti len poukazuje na množstvo nedostatkov, ktoré máme pri spravovaní spoločnosti a ktoré sú dnes kritizované takmer všade. V zdravotníctve, školstve a iných oblastiach. Rád by som ešte raz zdôraznil, že za tieto systémové nedokonalosti nesú zodpovednosť všetci doterajší politici.
Zmena územného plánu ako „obchodný nástroj“
Územné plány a zmeny územných plánov, teda dokumenty, ktoré po roku 1989 zadefinovali obmedzenia pre vlastníkov pozemkov, boli a sú často predmetom kritiky. Stavebný zákon 50/1976 Zb. určoval obciam povinnosť zistené nedokonalosti odstraňovať ex offo, čo však obce až na malé výnimky nerobili, a to aj z dôvodu absencie vízie.
Aj preto sa zmeny územných plánov spravidla dejú ad hoc na základe dohody investorov s politickou mocou. Zvyčajne za úplatu. A práve táto úplata, či už v podobe bytov, alebo peňazí, je nielen problémový prvok, ale aj zdroj nárastu cien bytov.
Starosta zadržaný pre úplatok za zmenu územného plánu
Zaujala ma správa z minulého mesiaca, ktorá sa objavila v médiách. Podľa nej starostu stredoslovenskej obce zadržali pre úplatok. Citujem: „Našli u neho 40 000 eur. Údajne mal žiadať až 80 000 eur za zmenu územného plánu a stavebné povolenie. Polícia ho podľa vyjadrenia zadržala priamo pri preberaní úplatku 40 000 eur, ktoré tvorili prvú polovicu dohodnutého úplatku.
Podľa zistení išlo o úplatok v súvislosti so zmenami územného plánu a stavebným konaním v obci na strednom Slovensku. Muža zadržali 21. mája 2025 v popoludňajších hodinách.“
Prečo starostu stredoslovenskej obce zatkli za niečo, čo sa v Bratislave požaduje bežne? Aký je rozdiel medzi peniazmi, ktoré zobral starosta stredoslovenskej obce, a tými, ktoré zoberie bratislavský magistrát za „kontribúciu“ v podobe poplatkov alebo bytov z pohľadu investora?
Prečítajte si tiež
Treba asi na rovinu povedať, že uloženie povinnosti poskytnúť nejaké plnenie mestu za to, že ako orgán územného plánovania vyhovie požiadavke vlastníka pozemku na zmenu územného plánu (ďalej len „ÚP“), nemusí byť v rozpore s právnym poriadkom (respektíve zakladať trestnoprávnu zodpovednosť).
Pri stanovení týchto povinností je ale nutné dodržať princípy proporcionality, transparentnosti a nediskriminácie a musí ísť o povinnosti ukladané vo verejnom záujme, ktorý musí byť preukázateľne daný.
A tu vidím kameň úrazu. Ak obec neplní ustanovenie zákona (50/76 Zb.) a neupravuje územný plán ex offo tak, aby bolo možné na území obce stavať logické stavby „automaticky“, ale naopak, čaká na príležitosť, ako by mohla na takomto akte zarobiť, je tu zjavný zámer. V takom prípade sa dá argumentovať, že požiadavka na „protihodnotu“ vo verejnom záujme môže byť vágna.
Povinnosti ukladané vo verejnom záujme
Príkladom môže byť desaťročia pripravovaná konverzia územného plánu Bratislavy v lokalite Mlynské nivy (mestská časť Ružinov). V tomto konkrétnom prípade mesto nezmenilo územný plán desiatky rokov napriek tomu, že je známe, že územný plán Bratislavy má v danej zóne (a nielen v nej) zlé regulácie.
Pred troma rokmi mesto síce ohlásilo, že ÚP celej zóny zmení, a aj vyvolalo nádeje u vlastníkov pozemkov a vybralo od nich pomerne značné poplatky, avšak doteraz nič neurobilo. Mohlo by sa zdať, že išlo o zámerné konanie?
Áno, mesto ako orgán územného plánovania nemá povinnosť obstarať aktualizáciu územného plánu podľa želaní a predstáv vlastníka pozemku bez ohľadu na verejné či iné spoločenské záujmy. Na strane developera teda nie je právny nárok na konkrétnu úpravu regulatívov v rámci územnoplánovacej dokumentácie. Závisí od danej obce, či sa rozhodne developerovi vyjsť v ústrety, čo môže podmieňovať splnením nejakých povinností (napríklad povinnosťou realizovať vo verejnom záujme vyvolané investície).
Ak je však všeobecne známe, že zmenu by bolo potrebné uskutočniť, pretože je v súlade s dlhodobou víziou (čo v tomto prípade platí, pretože mesto už pred rokmi spracovalo tzv. výškovú reguláciu, ktorá sa týkala aj Mlynských nív), mesto by k nej malo pristúpiť bez otáľania a bez vyberania poplatkov.
V opačnom prípade je dôvodné sa domnievať, že tzv. územný plán nie je odborný dokument, ako to niektorí politici a urbanisti prezentujú, ale iba obchodný inštrument.
Zdôvodnením, že zmeny územného plánu sú robené v záujme mesta, keďže investor je povinný mestu v takomto prípade zaplatiť, veľmi spochybňujú predstavu o odbornosti dokumentu, ktorý nazývame územný plán. Takýto dokument by totiž zo samotnej podstaty by mal byť „objektívny“.
Z pohľadu trestnoprávnej zodpovednosti je podľa väčšiny právnikov rozhodujúce, že nejde o proces vydávania rozhodnutia, ale o normotvorný proces, kde obec vystupuje ako autonómny subjekt tvorby práva (ÚP predstavuje normatívny právny akt, ktorým sa na danom území určujú pravidlá jeho užívania).
Otázkou ale je, či takýto normotvorný proces nie je súčasťou obchodnej politiky mesta, respektíve niektorých jeho reprezentantov, ako to zrejme bolo v prípade spomínaného starostu jednej stredoslovenskej obce.
Ak by obec vyžadovala protiplnenie napríklad za vydanie stavebného povolenia alebo záväzného stanoviska, na ktorého vydanie za splnenia zákonom ustanovených podmienok existuje právny nárok, vtedy by mohlo ísť trestný čin vydierania podľa § 189 Trestného zákona alebo trestný čin hrubého nátlaku podľa § 190 Trestného zákona.
Rovnako by o trestný čin mohlo ísť, ak by obec na mieste, kde ÚP povoľuje zamýšľanú výstavbu (a teda nie je potrebná zmena ÚP), zaviedla novú povinnosť poskytnúť mestu plnenie v podobe bytov.
Prečítajte si tiež
Ako vidia zámer požadovať od developerov byty za zmenu ÚP
Magistrát si v roku 2020 nechal k zámeru požadovať za zmenu ÚP od developerov byty vypracovať právne stanovisko od Právnickej fakulty UK v Bratislave. Na základe záverov doc. JUDr. E. Burdu by nemalo ísť o žiaden trestný čin a zamestnanci sa nemusia obávať trestnej zodpovednosti.
Išlo však o predbežné posúdenie v teoretickej rovine k v tom čase plánovanému zámeru, ktoré vychádza z predpokladu, že budú naplnené ďalšie konkrétne atribúty, čo sa týka rozsahu a intenzity zásahu do práv vlastníkov pozemkov, respektíve developerov.
Nasledovalo prijatie Koncepcie mestskej bytovej politiky na roky 2020 – 2030 (ďalej len Koncepcia), schválenej mestským zastupiteľstvom 18. 2. 2021 uznesením č. 743/2021, na ktoré nadviazala Metodika zmien územného plánu v záujme budovania predpokladov na rozvoj nájomného bývania a zvyšovania dostupnosti bývania, prijatá uznesením mestského zastupiteľstva č. 917/2021 dňa 24. 6. 2021 (ďalej len Metodika).
V Koncepcii sa pri tomto spôsobe získania nájomných bytov mestom ešte počíta s možnosťou ich prevodu za náhradu obstarávacích nákladov, v zverejnenej Metodike sa už hovorí o povinnosti previesť hlavnému mestu byty za symbolickú cenu, ak mestské zastupiteľstvo schváli zmeny a doplnky územného plánu.
Tieto dokumenty opisujú postup pri zmene ÚP, výpočet tzv. „nadhodnoty“ a výmery prevádzaných bytov, ako aj podmienky uzatvorenia zmluvy s mestom. Pre obe zúčastnené strany by tieto pravidlá mali byť záväzné.
Postup mesta, ako je opísaný v uvedených materiáloch (Koncepcii a Metodike), by mohol byť predmetom preskúmania zo strany prokuratúry alebo Ústavného súdu z hľadiska dodržania zákonnosti a ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb, ak sa tak už nestalo (napríklad na základe podnetu na preskúmanie zákonnosti uvedených uznesení zastupiteľstva alebo zákonnosti postupu).
V rámci výkonu dozoru nad dodržiavaním zákonnosti v netrestnej oblasti je prokuratúra povinná vo verejnom záujme vykonať opatrenia aj na predchádzanie porušeniu zákonnosti, aby sa zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu. V rámci tejto pôsobnosti sleduje odhaľovanie nedostatkov, ktoré môžu v súčasnosti, ale aj v budúcnosti vyvolať nežiaduce účinky.
Otázne je, nakoľko možno tento spôsob platenia kontribúcií za zmenu ÚP alebo nadobúdania bytov na nájomné bývanie ako výmenu za zmenu ÚP považovať za legitímny z hľadiska intenzity zásahu do vlastníckeho práva developera. V akom rozsahu by teda mal byť developer zaviazaný previesť vlastníctvo a či by mal byť prevod bezodplatný (za „symbolickú cenu“).
Z tohto hľadiska by bolo vhodné preveriť, či v danom konkrétnom prípade magistrátom nastavenými podmienkami zmeny ÚP nedôjde k neprimeranému zásahu do práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb – napríklad v Bratislave v prípade zmlúv na Mlynských nivách.
Každý ďalší poplatok zvýši konečnú cenu produktu
Na záver by som chcel poznamenať, že každá nová daň, každý ďalší poplatok zvýši konečnú cenu produktu. Platíme štátu 50 % z ceny práce, 65 % z ceny pohonných hmôt sú dane, 23 % daní obsahuje takmer každý tovar. Aj byty pre mladé rodiny. Rovnako je daňou poplatok za zmenu územného plánu. Tento poplatok sa premietne do ceny bytu a ešte sa „opatrí“ 23 % DPH!
Ako to pomenovať? Napadá mi slovo parazitovanie. Iste, nie je to pekné slovo. Ale nie je pekné ani to, že žiadna z posledných vlád neimplementovala zmeny v daňovom nastavení, ktoré by pomohli najmä mladým rodinám k dostupnému bývaniu. Takzvané „Kollárove nájomné byty“ ostali iba volebným sloganom a som presvedčený, že ani ich Ficova verzia nebude riešením.
Skôr naopak. Do súkolia sa dostáva ďalší nesystémový prvok, ktorý spolu s daňovým zaťažením v podobe zníženej DPH na strane štátom dotovaného produktu a zvýšenej DPH v produkte vytváranom na základe trhového mechanizmu a čoskoro asi aj v podobe zvýšenia majetkových daní ešte viac súčasný systém skomplikuje.
