Päťdesiatročná história smernice o energetickej hospodárnosti budov: od Európskeho spoločenstva uhlia a ocele k smernici o energetickej hospodárnosti budov
V auguste roku 1985 Európska komisia zverejnila dokument z internej diskusie, v ktorom sa uvádzalo, že 40 % celkovej energie spotrebovanej v EÚ súvisí s budovami. Komisia v tomto dokumente načrtla niekoľko variantov politiky, pričom tento vnútorný dokument Generálneho riaditeľstva pre energiu (DG Energy) bol prvým pozitívnym krokom na ceste k smernici o energetickej hospodárnosti budov (Energy Performance of Buildings Directive).
Poznáte výhody Klubu ASB? Stačí bezplatná registrácia a získate sektorové analýzy slovenského stavebníctva s rebríčkami firiem ⟶ |
Odvtedy Európska komisia publikovala mnoho štúdií a dokumentov. Podarilo sa jej aj prijať niekoľko smerníc o energetickej hospodárnosti budov. Zámer Európskej komisie počas tohto obdobia bol vytvoriť komplexné a kvalitné štúdie o energetickej efektívnosti a predložiť kvalitné návrhy na jej riešenie. V dôsledku procesu diskusie a vyjednávania medzi Komisiou, Radou a Parlamentom sú však konečné verzie, ktoré prijala Rada a Parlament, v mnohých prípadoch podstatne miernejšie než pôvodné návrhy.
Neukončená minulosť
Vznik Európskeho spoločenstva (dnešnej Európskej únie) sa zakladá na myšlienke spoločných a všetkými jej členmi využívaných dodávkach energie a ďalších tovarov základného hospodárskeho významu. Prvou európskou zmluvou bola Európska zmluva o uhlí a oceli, ktorá vošla do platnosti v roku 1954. Išlo v nej najmä o zvýšenie produkcie uhlia a ocele a vytvorenie spoločného trhu pre tieto produkty. Bol to zámer založený na zvyšujúcej sa produkcii. V roku 1958 nadobudli platnosť ďalšie dve zmluvy – Rímska zmluva (o vytvorení spoločného trhu) a zmluva EURATOM na podporu jadrovej energie. Zmluva EURATOM je takisto vytvorená z hľadiska dodávateľského a manažment dopytu nie je jej predmetom. Je zaujímavé, že zmluva o spoločnom trhu je čiastočne aj zmluvou z hľadiska ponuky. Možno tu pripomenúť spoločnú poľnohospodársku politiku, ktorej cieľom bolo zmeniť nedostatok potravín na ich prebytok (čo sa čiastočne aj podarilo).
Všetko by sa malo posudzovať v historickom kontexte – a v 50. rokoch bolo povojnové hospodárstvo Európy poznačené nedostatkom a realitou bol aj nedostatok energie.
Neskôr sa tieto tri zmluvy zlúčili do Zmluvy o Európskom spoločenstve (z ktorého sa neskôr stala Európska únia) a v tomto procese sa vytvorilo Generálne riaditeľstvo pre energetiku. Kľúčový význam mala pritom skutočnosť, že rozhodnutia týkajúce sa energetiky museli byť v Rade ministrov na základe základnej zmluvy jednomyseľné. Z organizačných dôvodov sa pracovníkmi nového Generálneho riaditeľstva pre energetiku a dopravu stali ľudia, ktorí už predtým pracovali v sektore, na ktorý sa vzťahovala Zmluva o uhlí a oceli a Zmluva EURATOM, pretože mali nepochybne viac vedomostí a skúseností v otázkach spojených s dodávkami energie. Problém zvyšovania dodávok energie sa však dôraznejšie neriešil.
V roku 1973 sa členskými štátmi Európskeho spoločenstva stali Veľká Británia, Írsko a Dánsko. Dánsko okamžite otvorilo túto otázku, lebo uplatňovalo a uplatňuje energetickú politiku z dôrazom na manažment dopytu. Dodajme, že Írsko je všeobecne vyhranene antinukleárne, ale v tom istom období niekoľko ďalších členských štátov uplatňovalo intenzívny program investícií do jadrovej energie. Skrátka, v európskej energetickej politike už nepanovala zhoda, a bez jednomyseľnosti sa nové smerovanie nedalo uplatňovať.
V roku 1988 sa predsedníckym štátom Rady ministrov stalo Dánsko. Počas dlhého času príprav na svoje prvé predsedníctvo požiadalo Európsku komisiu, aby preskúmala možnosti uplatňovať v Spoločenstve európsku energetickú politiku založenú na dopyte. Ako sme už uviedli, prvý dokument, ktorý Komisia vytvorila, bol z augusta 1985. V septembri roku 1986 sa stal oficiálnym konzultačným dokumentom a v roku 1987 vznikol návrh smernice Európskej únie o systéme energetického auditu budov, ktorému však, podľa očakávania, veľká väčšina ministrov Rady nebola naklonená. Napriek tomu existovala určitá podpora, a preto Komisia 12. mája 1989 navrhla takzvanú smernicu SAVE (skratka SAVE znamená Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency – osobitné opatrenia na dosiahnutie účinnej energetickej efektívnosti). Tento návrh smernice sa už nezakladal na energetickej politike Spoločenstva, ale na jeho (novej) environmentálnej politike. V návrhu Komisia vytypovala 13 špecifických opatrení, z ktorých 10 sa priamo týkalo sektoru stavebníctva.
Výsledkom vyjednávacieho procesu medzi Parlamentom a Radou bolo také znenie schválenej smernice, ktoré obsahovalo skôr vyjadrenie úmyslu ako právne záväzné ustanovenia, a na základe ktorého sa zavádza 6 opatrení:
- energetická certifikácia budov,
- osobitná fakturácia za teplo, teplú vodu a klimatizáciu, podľa skutočnej spotreby,
- financovanie treťou stranou na dosiahnutie energetických úspor vo verejnom sektore,
- potreba tepelnej izolácie budov,
- kontrola kotlov,
- energetické audity veľkých priemyselných zariadení.
Keďže išlo skôr o vyjadrenie úmyslu než právne záväzný dokument a členským štátom sa ponechala takmer neobmedzená voľnosť pri implementácii článkov tejto smernice, v praxi sa vykonalo len málo. Táto smernica mala však veľký význam. Jej prvým dôsledkom bolo, že v roku 1993 sa vytvoril precedens, ktorým sa Komisia zaviazala uplatňovať politiku týkajúcu sa energetickej hospodárnosti budov. Druhým a najdôležitejším dôsledkom bolo, že sa na tento účel mohla využiť (v tom období) nová environmentálna politika Spoločenstva (ustanovenia článkov 130a a 235). Smernica SAVE sa týkala životného prostredia, a nie energetiky.
Environmentálna politika
V roku 1987 nadobudol platnosť Jednotný európsky akt (Single European Act), ktorý predstavoval ďalší stupeň vo vývoji zmlúv. V ňom sa environmentálna politika stala politickým cieľom v pravom zmysle, a nie je už naďalej len vedľajším produktom spoločného trhu. Navyše, v Jednotnom európskom akte sa stanovilo, že rozhodnutia Rady ministrov, týkajúce sa environmentálnych záležitostí, musia byť prijaté kvalifikovanou väčšinou (väčšie členské štáty majú viac hlasov, menšie menej hlasov; kvalifikovanú väčšinu tvoria približne dve tretiny hlasov na podporu návrhu Komisie). Európska energetická politika si v zmysle Jednotného európskeho aktu v Rade ministrov naďalej vyžadovala jednomyseľné rozhodnutia a tak je to dodnes.
Ďalší krok vo vývoji znamenala Amsterdamská zmluva, ktorá nadobudla platnosť 1. mája 1989. Ňou sa potvrdili ciele environmentálnej politiky Spoločenstva a predovšetkým sa stanovilo, že environmentálne hľadiská sa musia integrovať do iných oblastí politiky. Vďaka tejto požiadavke sa mohla prijať smernica SAVE (v zoštíhlenej verzii), čím sa vytvoril precedens.
V Maastrichtskej zmluve z roku 1993, a najmä v jej článku 308, sa znovu zakotvila možnosť „catch all“ (aby v záujme fungovania spoločného trhu Rada na návrh Komisie po konzultáciách s Európskym parlamentom mohla jednomyseľne prijať potrebné opatrenia) rovnako, ako sa to uvádzalo v predošlých zmluvách. V Maastrichtskej zmluve sa týmto vlastne potvrdilo ustanovenie „catch-all“ z článku 235 pôvodnej Rímskej zmluvy.
Medzitým sa začala diskusia o globálnom otepľovaní a potrebe jeho riadenia. V decembri 1997 Európska únia prijala jednostranný záväzok na zredukovanie emisií CO2 o 5 % do roku 2010 (v porovnaní s rokom 1990). Neskôr, na stretnutí v Kjóte, Európska únia zvýšila tento záväzok na 8 %. EÚ sa stala svetovým lídrom v politike globálneho otepľovania a stále ním je, preto musí urobiť všetko, čo je v jej silách, aby podporila a upevnila túto svoju vedúcu pozíciu.
V tomto kontexte Komisia v roku 2000 prijala Akčný plán na zlepšenie energetickej hospodárnosti (a tento krok zopakovala v roku 2006). Na základe tohto akčného plánu sa vyžadujú preukázateľné úspory vo výške 1 % za rok až do roku 2010, aby sa tak dosiahol cieľ „20 % do 2020“. O rok neskôr, 11. mája 2001, Komisia navrhla prispôsobiť smernicu SAVE technickému pokroku a urobiť ju účinnejšou. Týmto návrhom bol dokument COM (2001) 226, ktorý sa napokon 16. decembra 2002 stal smernicou 2002/91/EC o energetickej hospodárnosti budov.
Dnes a zajtra
Smernica o energetickej hospodárnosti budov nadobudla účinnosť 4. januára 2006. Ak členské štáty preukážu nedostatok odborníkov, môžu oddialiť implementáciu článkov 7, 8 a 9 do roku 2009. V každom prípade musia poskytnúť všetky dôležité informácie Európskej komisii (medzitým sa z bývalého Generálneho riaditeľstva pre energiu stalo Generálne riaditeľstvo pre energetiku a dopravu – DG TREN).
Implementácia smernice o energetickej hospodárnosti budov je k dnešnému dňu veľmi slabá. Európska komisia poslala 12. októbra 2006 Rakúsku, Belgicku, Českej republike, Fínsku, Luxembursku, Holandsku, Slovenskej republike, Španielsku a Veľkej Británii odôvodnené stanovisko k nedostatočnému informovaniu Komisie o implementácii smernice o energetickej hospodárnosti budov. Toto stanovisko je posledným krokom pred oficiálnym podaním žaloby na Európskom súdnom dvore. Je možné, že takéto odôvodnené stanoviská sa v budúcnosti zašlú aj ďalším krajinám.
Čoraz intenzívnejší záujem o environmentálne problémy a prehlbujúce sa znepokojenie v otázkach energetickej bezpečnosti motivovali Európsku komisiu k urýchlenému vypracovaniu druhého Akčného plánu energetickej hospodárnosti, ktorý bol prijatý a publikovaný 19. októbra 2006. Zámer tohto akčného plánu je mobilizovať širokú verejnosť a politikov na všetkých úrovniach spolu so subjektmi, ktoré sú súčasťou trhu. Jeho cieľom je dosiahnuť do roku 2020 dvadsaťpercentné energetické úspory. V Akčnom pláne energetickej hospodárnosti sa uvádza 10 prioritných oblastí (jednou z nich sú budovy) a zoznam viac ako 75 možných opatrení. Medzi rôznymi opatreniami neexistuje žiadna hierarchia naliehavosti, okrem uvedeného prioritného opatrenia.
V súvislosti so smernicou o energetickej hospodárnosti budov sa v Akčnom pláne energetickej hospodárnosti zdôrazňuje potreba jej plnej a riadnej implementácie. Okrem toho obsahuje aj zoznam plánovaných opatrení, všetkých na rok 2009:
- návrh podstatného zníženia úrovne minimálnych požiadaviek na energetickú hospodárnosť pri rozsiahlejšej obnove,
- návrh rozšírenia úloh pre verejný sektor v oblasti oboznamovania s novými technológiami a metódami,
- návrh nových minimálnych požiadaviek na energetickú hospodárnosť (kWh/m2) pri nových a obnovovaných budovách s cieľom, aby sa nové budovy približovali k úrovni pasívnych domov,
- revízia smernice o stavebných výrobkoch,
- návrh opatrení, ktorými by členské štáty zabezpečovali financovanie investícií s vysoko efektívnymi nákladmi,
- zváženie (na konci roka 2008) záväzných požiadaviek na inštaláciu pasívneho vykurovania a chladenia.
Je dôležité uvedomiť si, že tento Akčný plán energetickej hospodárnosti je záväzkom Európskej komisie vyvinúť úsilie – či je zároveň aj záväzkom dosiahnuť výsledky, ukáže až budúcnosť. Okrem toho, niektoré z navrhovaných legislatívnych opatrení môže navrhnúť Komisia, moc rozhodovať o nich má však Rada ministrov. Len 23. novembra 2006 Rada prijala nasledujúcu úlohu: „Pokračovať v implementácii smernice o energetickej hospodárnosti budov a na základe skúseností získaných z jej aplikácie využiť a rozvíjať rámec stanovený smernicou na realizáciu potenciálu ďalších energetických úspor v budovách.“
Nakoniec, 17. mája 2006 nadobudla účinnosť smernica o energetickej účinnosti konečného využitia energie a energetických službách (2006/32/EC). V tejto smernici sa stanovuje, že členské štáty sa majú zamerať na cieľ dosiahnuť do roku 2015 na národnej úrovni celkové energetické úspory vo výške asi 9 %, zároveň so strednodobými orientačnými cieľmi na národnej úrovni. Členské štáty musia každé tri roky podať správu o pokroku v implementácii uvedenej smernice a o opatreniach prijatých na podporu jej implementácie. Je možné, že tieto správy sa stanú hlavnou hnacou silou pri zlepšovaní energetickej hospodárnosti budov a aj pri úpravách smernice o energetickej hospodárnosti budov, ak Komisia zverejní svoje návrhy na zlepšenia v roku 2009, ako sa uvádza v Akčnom pláne energetickej hospodárnosti.
Platformu EPBD Buildings Platform zriadila Európska komisia v rámci programu Intelligent Energy – Europe, 2003 – 2006. Riadi ju INIVE EEIG (www.inive.org) v mene Generálneho riaditeľstva pre energetiku a dopravu.
Viac informácií je na http://www.buildingsplatform.eu/legal_notices_en.html. |
Dr. Hubert David
Autor pôsobí ako predseda Združenia európskych výrobcov izolácie EURIMA.
Príspevok je prevzatý z projektu REHVA EPBD Buildings Platform (P33 z 22. 7. 2007).
Preklad zabezpečili Ing. Michal Krajčík a prof. Ing. Dušan Petráš, PhD.
Foto: Bruno Klomfar
Článok bol uverejnený v časopise TZB HAUSTECHNIK.