Regionálna politika, plánovanie a regionálny marketing v podmienkach Slovenska

Plánovanie je jedným z nástrojov regionálnej politiky (keďže regionálny rozvoj možno ovplyvňovať aj ďalšími podpornými nástrojmi spadajúcimi do kategórie finančných, prípadne nefinančných stimulov, ako sú dotácie, úhrada úrokov, úverov alebo ich časti).

V súčasnosti sa regionálnej úrovne plánovania týkajú dva ucelené plánovacie systémy, ktoré sa navzájom dopĺňajú. Tradičný systém územného plánovania sa zameriava na otázky rozvoja fyzického prostredia, na jeho technické stránky, priestorové rozmiestnenie funkcií, s postupne sa vyhraňujúcim dôrazom na environmentálne aspekty. Na regionálnej úrovni je základným plánovacím nástrojom územný plán regiónu, spracúvaný pre úroveň kraja, pričom aktuálne znenie zákona a zmena terminológie pripúšťajú spracovanie tohto plánovacieho dokumentu aj pre inak vymedzené územie. V hierarchii stupňov územného plánovania je nadradená Koncepcia územného rozvoja Slovenska, ktorá je hlavným východiskovým podkladom. Územné plánovanie, napriek tomu, že v rámci svojho územno-technického zamerania je komplexné, nemohlo obsiahnuť všetky žiaduce plánovacie funkcie, pretože sa nezaoberalo otázkami, ktoré nemajú viditeľný územný priemet – t. j. sociálnymi a ekonomickými aspektmi rozvoja. Za hlavný deficit možno považovať skutočnosť, že územný plán nemá charakter stratégie sústreďujúcej úsilie a zdroje na priestorovo a odvetvovo stanovené priority, ale v podstate sa z titulu svojej regulačnej funkcie venuje všetkým problémom a každej časti územia s rovnakou podrobnosťou.

Perspektívu riešenia týchto nedostatkov priniesol až rok 2001, keď sa u nás po dlhom čase diskusií začal uplatňovať nový systém socioekonomického plánovania, nazývaný aj „regionálnym plánovaním“. To síce nie je dostatočne presné pomenovanie, keďže analogicky k systému územného plánovania zahŕňa okrem úrovne regionálnej a celoštátnej aj lokálnu úroveň, napriek tomu sa ujalo, najmä ako rozlišovací pojem vo vzťahu k územnému plánovaniu. Nový plánovací systém bol ustanovený zákonom č. 503/2001 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja, ktorý bol novelizovaný v roku 2004 (zákonom č. 351/2004) a v súčasnosti sa opäť pripravuje nové znenie zákona. Jeho vznik urýchlila potreba plánovacieho rámca na využitie predvstupovej pomoci a neskôr aj štrukturálnych fondov EÚ vzhľadom na to, že Únia v zmysle princípu programovania poskytnutia podpory zo svojich fondov nadväzuje na existenciu programových dokumentov, s ktorými musia byť podporené projekty v súlade. Týmto právnym aktom sa vytvorili podmienky na prechod k duálnemu systému plánovania.

Systém regionálneho plánovania je založený na princípe strategického plánovania, ktoré tvorí viacúrovňová sústava cieľov – od globálneho cieľa v podobe celkovej vízie cez menší počet priorít, resp. prioritných cieľov, špecifické ciele až po úroveň konkrétnejších nástrojov a opatrení. Analógiou k systému územného plánovania je hierarchické usporiadanie, ktoré sa v prípade regionálneho plánovania viaže na klasifikačné územné jednotky zavedené štatistickým úradom Európskych spoločenstiev. Celoštátnu úroveň (NUTS I) reprezentuje Národný rozvojový plán (podľa pripravovaného zákona Národná stratégia regionálneho rozvoja), plánovacie dokumenty regiónov úrovne NUTS II predstavujú regionálne operačné programy a do istej miery aj sektorové operačné programy (resp. združené programy), na úrovni NUTS III sa spracúvajú programy hospodárskeho a sociálneho rozvoja samosprávnych krajov a na miestnej úrovni (NUTS V) programy hospodárskeho a sociálneho rozvoja obcí a miest. Posledné dva menované programové dokumenty sú v kompetenciách regionálnej a miestnej samosprávy, ostatné sú nástrojmi štátnej politiky regionálneho rozvoja.

Naďalej ostáva aktuálna otázka možnosť previazania oboch plánovacích sústav. V minulosti sa uvažovalo o vytvorení integrovaného systému priestorového plánovania, čo však narazilo na problém nekompatibility nižších organizačných štruktúr, na nedostatok skúseností a odborníkov. Boli obavy zo vzniku príliš zložitého systému, ktorý nebude možné efektívne spravovať, najmä ak plánovací rámec pre implementáciu štrukturálnej a regionálnu politiku EÚ vyžaduje značnú flexibilitu. Na druhej strane v takejto príliš úzkej väzbe spočíva najväčšia nevýhoda regionálneho plánovania, ktoré sa tak redukuje na finančný a organizačný nástroj na čerpanie európskych fondov a má obmedzené možnosti vyjadrenia cieľov regionálneho rozvoja špecifických pre SR. Navyše sa tým všetky programové dokumenty podriaďujú cyklu šesťročných programovacích období EÚ, preto sa spájajú skôr so strednodobým horizontom a neposkytujú priestor na rozvinutie dlhodobých stratégií s výhľadom na desať a viac rokov.

V súčasnosti zastrešuje na centrálnej úrovni kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja vrátane samotného plánovania Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR. Je hlavným nositeľom regionálnej politiky a koordinátorom sektorových politík, ktoré pripravujú ostatné ministerstvá a orgány štátnej správy. Ešte donedávna, do roku 2001, keď sa príslušnosť v oblasti územného plánovania preniesla z Ministerstva životného prostredia SR, bola situácia komplikovaná prelínaním sa sfér záujmu viacerých ministerstiev a uplatňovaním jednotlivých sektorových prístupov. Zároveň prebiehali spory o to, ktorý plánovací systém má plniť funkciu prierezového plánu, nadradeného ostatným sektorovým plánom. Hoci v prípade centrálnej štátnej správy sa miera koordinovanosti zlepšila, rozdelenie pretrváva v regionálnych štruktúrach. Ak územné plánovanie spadá pod pôsobnosť krajských stavebných úradov, tvorba strategických plánov je v pôsobnosti samosprávnych krajov.

S cieľom decentralizovať štátne kompetencie na nový stupeň samosprávy a súčasne vytvoriť nový pilier na usmerňovanie regionálneho rozvoja sa v roku 2001 prikročilo ku konštituovaniu ôsmich vyšších územných celkov. Vďaka novým právomociam sa stali najvýznamnejším subjektom regionálneho rozvoja – viažu sa na ne plánovacie aktivity, zriaďovateľské kompetencie v rôznych oblastiach verejných služieb a disponujú vlastnými finančnými zdrojmi, z hľadiska možností uskutočňovania komplexnej rozvojovej politiky však pomerne obmedzenými.

Okrem subjektov štátnej správy a regionálnej samosprávy sa postupne etablujú noví aktéri regionálneho rozvoja, predovšetkým na pomedzí súkromného a verejného sektora, aspoň pokiaľ ide o štruktúru zdrojov financovania. Jedným z najvýznamnejších sú regionálne rozvojové agentúry. Z iniciatívy štátu sa v roku 1999 konštituovala integrovaná sieť regionálnych rozvojových agentúr, do ktorej bolo pôvodne zaradených šestnásť subjektov pokrývajúcich celé územie SR, neskôr sa ich počet ďalej rozširoval. Činnosť agentúr sa čiastočne financuje zo štátneho rozpočtu na základe zmluvy, ktorú s ministerstvom uzatvárajú na každý nasledujúci rok. Rozvojové agentúry vyvíjajú rôzne činnosti na podporu rozvoja, poskytujú poradenstvo obciam a podieľajú sa na spracúvaní rozvojových programov a projektov.

Na súkromný sektor, priťahovanie investícií, s osobitným zameraním na podporu odvetví podnikania s vysokým inovačným potenciálom sa orientujú Regionálne poradenské a inovačné centrá (RPIC) a Podnikateľské inovačné centrá (BIC). Formujúcu sa inštitucionálnu štruktúru ďalej dopĺňajú rôzne neziskové organizácie pôsobiace v regiónoch, prípadne celoštátne v oblastiach týkajúcich sa regionálneho rozvoja. Rýchlo rastie predovšetkým segment súkromných konzultačných a projektových spoločností, mnohé z nich sa však zaujímajú výlučne o profitovanie na činnostiach spojených s projektmi pre štrukturálne fondy.

Tab.: Nástroje plánovania v sústavách socioekonomického a územného plánovania

V priebehu deväťdesiatych rokov minulého storočia, v období nestability administratívnej a inštitucionálnej štruktúry a absencie konzistentnej regionálnej politiky a plánovania, vznikli početné iniciatívy obcí a miest na subregionálnej úrovni, pre ktoré sa ujalo označenie mikroregióny. Sú založené na rôznych organizačných modeloch, od neformálnej spolupráce až po inštitucionalizované štruktúry vo forme združení obcí alebo občianskych združení, ktoré okrem obcí partnersky zastupujú aj fyzické a právnické osoby rôzneho druhu. Oproti štátnej politike regionálneho rozvoja reprezentujú mikroregióny a ich rozvojové aktivity komplementárny princíp, sú iniciatívami vychádzajúcimi zdola, mobilizujúce vnútorné zdroje regiónu. Ich vznik možno považovať za reakciu na spomínané deficity a sú aj prejavom úsilia o kompenzáciu značnej roztrieštenosti sídelného systému Slovenska a poukazujú na chýbajúci medzistupeň medzi miestnou samosprávou a novovytvorenými vyššími územnými celkami, čo sa ešte výraznejšie prejavuje po rozpustení okresných úradov.

Mikroregióny sú prejavom dobrovoľnej spolupráce a zvyčajne aj vyjadrením istej prirodzenej regionálnej spolupatričnosti. Významný je aj faktor ekonomickej motivácie – najmä pre menšie obce je kooperácia a deľba funkcií nevyhnutnosťou. Intenzita spolupráce a ich životnosť závisia v prvom rade od primárneho cieľa a oblasti spolupráce. V niektorých prípadoch vznikli len na koordináciu aktivít v jednom sektore – najčastejšie na výstavbu technickej infraštruktúry, odpadové hospodárstvo alebo rozvoj agroturistiky. Mikroregióny a združenia obcí sa výrazne líšia podľa územného rozsahu. Niektoré sú len miestnymi iniciatívami, iné pokrývajú veľký počet obcí a majú regionálny charakter – napríklad Združenie miest a obcí regiónu Jadrovej elektrárne Jaslovské Bohunice (ZMO JE), ktoré zahŕňa obce pôvodného „veľkého“ okresu Trnava.

Nové iniciatívy neprestali vznikať ani v ďalšom období. Nedávnym impulzom bolo otvorenie predvstupových a neskôr štrukturálnych fondov. Práve obce, ktoré postupujú spoločne, majú vyššiu šancu na úspech pri podávaní projektov aj vďaka spojeniu a posilneniu organizačných kapacít.

Mikroregióny sú aj subjektom plánovania, ktoré by malo podporiť vzájomnú súdržnosť stanovením spoločnej vízie rozvoja. Predstavujú vhodnú platformu pre neformálne plánovacie nástroje, akými sú regionálny marketing a manažment. Mnohé mikroregióny vyvíjajú plánovacie činnosti, spracúvajú rozvojové programy a stratégie. Tvorbou programov hospodárskeho a sociálneho rozvoja zväčša sledujú cieľ formálne naplniť požiadavku spracovania takýchto dokumentov pre zapojené obce. Zatiaľ menej zvyčajné sú ambicióznejšie projekty vytvorenia komplexnejšie chápaných stratégií, ktoré by v budúcnosti vytvorili vhodný rámec pre tvorbu nového imidžu regiónu, či premyslené lokalizačné taktiky vo vzťahu k investorom a k ďalším cieľovým skupinám (príkladom môže byť Marketingová stratégia ZMO JE).

Koncepcie regionálneho marketingu a manažmentu sú rozšírené najmä v Nemecku, Rakúsku, Holandsku a v okolitých krajinách a veľká pozornosť sa im venuje nielen v praxi, ale aj v teoretickej rovine. V spomínaných krajinách k tomu prispieva aj veľmi decentralizovaná štruktúra verejnej správy v týchto krajinách (každá spolková krajina má vlastnú sústavu a legislatívu plánovania).

Pod označením „regionálny marketing a manažment“ sa prezentujú trhovo orientované stratégie na zlepšenie šancí regiónu prilákať, prípadne udržať investície, podniky a organizácie, významné podujatia, ako aj rôzne formy marketingovej komunikácie vo vzťahu k obyvateľom, podnikateľom, návštevníkom. Obsahuje základné funkcie manažmentu: plánovanie, vytváranie organizačných kapacít, systém kontroly a spätnej väzby, pri aplikácii celého spektra manažérskych a participačných techník a metód. Na rozdiel od tradičných plánovacích nástrojov sa orientuje na praktické stránky, budovanie regionálnych sietí a rozvojových koalícií, ktoré by mali zabezpečiť implementáciu vízie v praxi. Prenáša metódy z podnikového sektora do aplikačnej úrovne územných subjektov v snahe vlastnými silami reagovať na rastúcu mieru konkurencie v priestore, medzi regiónmi.

Na Slovensku sa inštitucionálna infraštruktúra pre rozvoj regiónov už formuje a rozširujú sa aj skúsenosti so strategickým plánovaním, ktoré je dôležitým pilierom regionálneho alebo mestského marketingu. Hlavné úsilie sa však zatiaľ koncentruje na využívanie európskych zdrojov, ktoré sa vnímajú ako jediná cesta k riešeniu problémov a naštartovaniu rozvoja. Preto aj v blízkej budúcnosti budú rozvoj regiónov určovať predovšetkým stratégie vytvárané na nadregionálnej úrovni, až postupne, za predpokladu rastu ekonomickej výkonnosti i regionálneho povedomia, by mohlo dôjsť k posilneniu koncepčných prístupov vychádzajúcich priamo z regiónov.