PPP projekty: Slovensko sa môže poučiť zo skúseností iných
Slovensko patrí k európskym krajinám, v ktorých sa koncept verejno-súkromných partnerstiev uchytil relatívne neskoro. Počas obdobia posledného roka či dvoch sa však Slovensku podarilo tento „deficit“ rýchlo dobehnúť. O tzv. public-private partnerships (PPP) alebo verejno-súkromných partnerstvách sa dnes u nás nehovorí už len v súvislosti s dopravnou infraštruktúrou, ale aj s projektmi v oblasti zdravotníctva, kultúry či športu. V porovnaní s okolitými krajinami, ale aj s inými štátmi, v ktorých je metóda PPP rozšírená, sa na Slovensku stále málo využíva potenciál menších, regionálnych PPP projektov. Slovensko sa však už dnes môže pochváliť prvými skúsenosťami v oblasti PPP, ako aj silným inštitucionálnym prostredím PPP, a to na verejnej aj súkromnej strane.
PPP je pojem pre dlhodobé projekty spolupráce verejného sektora so súkromným, ktorých cieľom je poskytnúť verejné služby a infraštruktúru všade tam, kde možno preukázať ich opodstatnenosť, a to s využitím zdrojov a kapacít súkromného sektora. Aby sa projekt považoval za PPP, mal by spĺňať aspoň tieto podmienky: 1. cieľom je poskytovanie verejnej služby, 2. spolupráca verejného a súkromného partnera vo viacerých fázach projektu (napr. projektovanie, výstavba, financovanie, prevádzka i údržba infraštruktúry), 3. dlhodobosť vzťahu (väčšinou 10 až 30 rokov, závisí najmä od životnosti infraštruktúry), 4. rozdelenie rizík medzi partnerov (súkromný partner na seba preberá riziká, ktoré pri klasických zákazkách nesie verejný sektor).
Súkromný sektor sa už dlhodobo zapája do poskytovania verejných služieb, napríklad pri výstavbe rôznych budov, ako sú nemocnice, školy či úrady, alebo pri poskytovaní služieb pri prevádzke a údržbe týchto objektov. Pri klasickom spôsobe obstarávania služieb verejný zadávateľ zaplatí za dodanie služby (napríklad za výstavbu nemocnice) a následne musí zabezpečiť jej prevádzku a údržbu buď vlastnými kapacitami, alebo ich outsourcovaním (teda ďalším verejným obstarávaním).
Pri PPP však súkromný partner zabezpečuje v rámci jedného kontraktu viacero služieb naraz, ktoré by sa inak rozdelili do viacerých zmlúv a pravdepodobne by za ne zodpovedali rozličné subjekty. Ďalším rozdielom je, že pri PPP sa objednáva konkrétny výstup (služba) vo vopred určenej kvalite, nie konkrétny proces výstavby či prevádzky. Napríklad by pri PPP bola predmetom verejného obstarávania udržiavaná a bezpečná cesta, ktorá je vodičom dostupná 98 % dní v roku, pričom sa zmluvne presne stanoví, aké parametre kvality musí cesta mať, a to na vopred stanovený čas. Pri klasickej zákazke by bola predmetom obstarávania len výstavba úseku cesty. Na rozdiel od klasických zákaziek sa teda pri PPP uvažuje o celoživotných nákladoch projektu a nie iba o jednorázových nákladoch na výstavbu či rekonštrukciu infraštruktúry.
Tradičná zakázka
Zdroj: Asociácia PPP
Model PPP a rozdelenie rizík
Jedným z typických PPP modelov je takzvaný DBFOM model, pri ktorom súkromný partner zodpovedá za projektovanie (Design), výstavbu (Build), financovanie (Finance), prevádzku (Operate) i údržbu (Maintain) infraštruktúry. Práve spojenie viacerých fáz do jedného kontraktu a zodpovednosť jedného subjektu za všetky služby je jedným z hlavných dôvodov, prečo môžu PPP poskytnúť efektívnejšie riešenie ako klasické zákazky. Súkromný partner je totiž silne motivovaný použiť najlepšie materiály a technologické postupy, keďže bude ešte aj po 20 či 30 rokoch zodpovedať za stav danej infraštruktúry.
Pri väčšine PPP projektov súkromný partner zodpovedá aj za financovanie. Do projektu vloží časť vlastných prostriedkov a zvyšok si požičia na finančnom trhu. Súkromný partner za zabezpečenie verejnej služby dostane buď vopred stanovené fixné platby od verejného partnera (tzv. platby za dostupnosť), alebo vyberá poplatky priamo od koncových užívateľov (napr. mýto).
S rozdelením rizík projektu úzko súvisí aj posudzovanie vplyvu PPP projektu na verejný dlh. Aktíva projektu sa klasifikujú ako mimobilančné, ak súkromný partner nesie riziko výstavby a zároveň riziko dostupnosti alebo riziko dopytu. Riziko výstavby sa takmer v každom verejno-súkromnom partnerstve prenáša na súkromného partnera, pričom zahŕňa napríklad prekročenie nákladov na stavbu alebo oneskorené odovzdanie stavby.
Riziko dostupnosti značí, že služba nebude dostupná podľa vopred dohodnutých parametrov (napríklad v istom množstve alebo kvalite). Riziko dopytu hovorí o tom, či bude o službu taký záujem koncových užívateľov, ako projekt predpokladal. Správny prenos rizík je pritom kľúčový pre úspech PPP projektu. Pri maďarskom PPP projekte diaľnice M1/M15 sa uskutočnil kompletný prenos rizika dopytu na súkromného partnera, ktorý si mal vyberať poplatky za užívanie diaľnice priamo od vodičov formou mýta. Spôsobilo to však problémy, keď sa ukázalo, že vodiči v skutočnosti neboli ochotní platiť za používanie diaľnice a radšej využívali ostatné cesty. Aj vďaka takýmto skúsenostiam sa pri slovenských diaľniciach neplánoval prenos rizika dopytu na súkromného partnera. Okrem spomínaných troch hlavných rizík si partneri rozdeľujú aj ďalšie riziká (napríklad finančné alebo legislatívne). Vhodné rozdelenie identifikovaných rizík môže viesť k zníženiu nákladov projektu oproti klasickým zákazkám, pri ktorých práve nedostatočné ocenenie rizík často vedie k zvyšovaniu ceny počas realizácie projektu.
PPP
Zdroj: Asociácia PPP
Výhody a nevýhody PPP
Práve fakt, že súkromný partner riskuje vlastné finančné prostriedky, slúži ako významný motivačný faktor dodržania zmluvných podmienok. Platby od štátu alebo od koncových užívateľov začína totiž súkromný partner dostávať až po ukončení výstavby a začatí prevádzky podľa dohodnutých parametrov. Najmä preto pri PPP nedochádza k výraznejším sklzom časového harmonogramu projektu, či k prekročeniu nákladov rozpočtu (tie musí uhradiť súkromný partner, ak dané zvýšenie súvisí s rizikom, ktoré na seba zmluvne prebral).
Financovanie súkromným partnerom zároveň umožňuje zabezpečiť potrebnú verejnú službu s tým, že sa náklady na výstavbu či rekonštrukciu spolu s platbami za používanie infraštruktúry rozložia na viaceré roky. Takéto rozdelenie má svoju logiku – za užívanie infraštruktúry platia tí, ktorí ju práve využívajú. Pri dodržaní uvedených pravidiel takýto projekt navyše nemá jednorazový vplyv na verejný dlh. Za výhodu oproti privatizácii možno považovať aj fakt, že verejný partner nestráca kontrolu nad projektom a po vopred dohodnutom čase takýto projekt prechádza naspäť do rúk verejného partnera. Ten sa môže rozhodnúť, či ho bude ďalej prevádzkovať sám, alebo jeho prevádzku prenechá súkromnému partnerovi.
Pri PPP je potrebné počítať s náročnejšou prípravou, nakoľko ide o zmluvy uzatvárané na desiatky rokov. Rozsiahlejšie zapojenie súkromného sektora by malo viesť k vyššej pridanej hodnote verejných služieb, t. j. že služba by sa mala dodávať kvalitnejšie, efektívnejšie a/alebo lacnejšie. Účelnosť a efektívnosť PPP sa vyhodnocuje v tzv. štúdii realizovateľnosti, pričom sa dokladá teoretickými výpočtovými modelmi, ktoré podrobne porovnávajú metódu PPP s tradičným verejným obstarávaním (tzv. metóda „Value for Money“ alebo „hodnota za peniaze“). Ako už vyplýva zo samotnej definície PPP projektu, cena PPP neobsahuje len cenu výstavby alebo rekonštrukcie infraštruktúry, ale typicky aj cenu za projektovanie, financovanie, prevádzku a údržbu, preto túto PPP cenu nemožno jednoducho porovnávať len s cenou za výstavbu v klasickej zákazke.
Dlhodobosť zároveň znamená aj nižšiu flexibilitu v riadení kontraktu, a preto je kľúčové kvalitné nastavenie PPP zmluvy, v ktorej musia zmluvné strany vopred predvídať vývoj a možné riziká na mnoho rokov. Nakoľko si súkromný partner požičiava finančné prostriedky za vyššiu úrokovú sadzbu ako verejný sektor, takisto treba vyhodnotiť, či môže v rámci projektu vyššie náklady financovania aspoň čiastočne kompenzovať, napr. zvýšenou efektívnosťou.
PPP na Slovensku
Okrem diaľničných PPP projektov, ktoré sú takzvanými koncesiami na projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu úsekov diaľnice D1 a rýchlostnej cesty R1, sa na Slovensku začala príprava PPP projektov aj v iných oblastiach. Nasledujúca tabuľka zhŕňa základné informácie o diaľničných PPP projektoch, ktoré sú rozdelené do tzv. troch balíkov (tab. 1).
V súčasnosti najďalej pokročil 2. balík, pri ktorom bola uzavretá koncesná zmluva so súkromným partnerom začiatkom roka 2009. Zatiaľ sa čaká na tzv. finančné uzavretie projektu. Súkromný partner sa zaviazal zabezpečiť finančné prostriedky na projekt, čo je však pre finančnú krízu komplikovanejšie, ako sa predpokladalo. Ďalším v rade by mal byť 1. balík, v ktorom sa takisto uzatvorila koncesná zmluva so súkromným partnerom. Finančné uzavretie sa očakáva do konca roka 2009.
Medzi ďalšie slovenské PPP projekty patrí napríklad modernizácia Ústrednej vojenskej nemocnice SNP v Ružomberku, vybudovanie parkovísk v Košiciach či spoločného mediálneho komplexu pre STV a SRo. Aj Ministerstvo zdravotníctva SR deklaruje aktívnu podporu verejno-súkromných partnerstiev vo svojom rezorte, pričom plánovaným prvým zámerom je zdravotnícke zariadenie Inštitútu nukleárnej a molekulárnej medicíny v Košiciach, ďalším by mohla byť Fakultná nemocnica s poliklinikou Rázsochy v Bratislave.
Pravdepodobne prvým slovenským PPP projektom je projekt rekonštrukcie a údržby ciest 2. a 3. triedy v Košickom kraji, kde súkromný partner zabezpečil rekonštrukciu a obnovu ciest na viacero rokov vopred, zabezpečil financovanie celého projektu a prebral na seba podstatnú časť rizík. Práve o podobnom využití PPP dnes uvažuje viacero slovenských miest. Košický samosprávny kraj premýšľa aj o realizácii administratívneho komplexu pre verejné úrady formou verejno-súkromného partnerstva. Za PPP možno považovať tiež projekty mestského osvetlenia v mnohých mestách na Slovensku. Návrhy sa však objavujú aj v oblasti športu a kultúry. Dávnejšie sa uvažovalo o realizácii hokejovej haly, ktorá mala vyrásť v Bratislave na účely majstrovstiev sveta v roku 2011, či o vybudovaní a prevádzkovaní športového areálu formou PPP v Žiline.
Na Slovensku je aktuálna aj téma revitalizácie hnedých zón. Aj v tomto prípade možno uvažovať o spolupráci prostredníctvom verejno-súkromného partnerstva. Pri týchto projektoch je v prvom rade potrebné identifikovať vhodné využitie areálu. PPP projekty sú vhodné pre také brownfieldy, ktoré nie sú natoľko atraktívne pre developerov, ale môžu byť životaschopné s prispením verejného sektora.
Ďalšou, u nás zatiaľ nevyužitou PPP oblasťou, sú nájomné alebo sociálne byty. Súkromný partner ich naprojektuje, zafinancuje, postaví a dlhodobo zodpovedá za ich prevádzku (facility management). Od mesta môže dostávať vopred dohodnuté platby za poskytovanie služieb a zároveň vyberať nájomné od užívateľov bytov. Vzhľadom na to, že sa zapája do viacerých fáz a do projektu vkladá vlastné financie, je motivovaný poskytovať služby kvalitne a podľa zmluvných podmienok. Ak by porušil vopred ustanovené podmienky týkajúce sa napríklad kvality bytov, verejný partner by mal možnosť penalizovať ho znížením alebo aj zrušením platieb za dostupnosť.
Slovensko sa dnes môže pochváliť silným inštitucionálnym PPP prostredím. Na strane verejného sektora zodpovedá za politiku verejno-súkromných partnerstiev odbor partnerských projektov na Ministerstve financií SR, ktorý okrem iného poskytuje aj metodické usmernenie a finančnú podporu projektovým zámerom PPP. Ministerstvo v súčasnosti finalizuje komplexnú analýzu právneho prostredia PPP, ktorého výsledkom by mala byť novelizácia viacerých zákonov tak, aby implementácii týchto projektov v budúcnosti nebránili legislatívne prekážky. Druhú stranu, teda súkromný sektor, zastupuje Asociácia PPP, ktorá aktívne podporuje projekty verejno-súkromných partnerstiev a poskytuje pomoc pri ich príprave.
Kľúčové faktory úspechu PPP
Základným predpokladom je výber vhodného projektu a jeho dôkladná príprava. Projekt by mal vychádzať z reálnej potreby verejnej služby a mal by sa použiť v oblasti, v ktorej sa PPP osvedčilo. Vo všeobecnosti sa na PPP hodia najmä projekty, pri ktorých sa predpokladá výraznejšia investícia do infraštruktúry (výstavba alebo rekonštrukcia) spojená s jej prevádzkou na dlhé obdobie, pričom s veľkosťou projektu rastie aj možnosť súkromného partnera zefektívniť celý proces.
Kľúčovým aspektom pre úspech PPP projektu je jeho ekonomická efektívnosť, čo by mala preukázať štúdia realizovateľnosti. Verejný sektor by sa mal rozhodnúť pre PPP na základe vyhodnotenia, ktoré zahŕňa aj analýzu potenciálnych rizík a podrobný finančný model. Súčasťou štúdie je aj prieskum trhu, t. j. analýza toho, či bude o zapojenie do projektu záujem zo strany súkromného sektora. Keďže ide o dlhodobé partnerstvo, už v úvodnej fáze je potrebné, aby obe strany spolu intenzívne komunikovali.
Medzinárodná prax ukazuje, že v tejto fáze sa najlepšie oplatí účasť poradcu na strane verejného obstarávateľa, ktorého skúsenosti s PPP sú väčšinou menšie než u jeho potenciálnych súkromných partnerov. Následne je dôležitý aj dobre pripravený proces verejného obstarávania súkromného partnera. Vzhľadom na to, že PPP projekty zaväzujú strany na desiatky rokov, kľúčová je príprava kvalitnej a vyváženej zmluvy, ktorej obsahom je aj rozdelenie rizík projektu.
Výsledky implementácie PPP
V roku 2005 hodnotil britský Národný kontrolný úrad výsledky implementácie PPP vo Veľkej Británii (výsledky uvádza tab. 2).
V krajinách, v ktorých metóda PPP funguje dlhodobo, sa zaoberajú aj zisťovaním výhodnosti PPP. Podľa vyhodnotenia siedmich PPP projektov Národným kontrolným úradom vo Veľkej Británii z roku 2001, celkové úspory na nákladoch predstavujú až 20 percent v prospech PPP. Podobne hovorí o znížení nákladov o 17 percent oproti klasickému obstaraniu štúdia London School of Economics a firmy Arthur Andersen (2000), uskutočnená na 29 PPP projektoch. Skúsenosti z Austrálie (2004) poukazujú na úspory vo výške 9 % v prospech PPP.
Vo väčšine krajín bola impulzom pre prvé PPP projekty nedostatočne vybudovaná dopravná infraštruktúra, typicky však nasledujú ďalšie oblasti, napr. zdravotníctvo, sociálne služby, školstvo, šport, kultúra, obrana, životné prostredie, revitalizácia brownfieldov a mnohé ďalšie. Kolískou PPP je Veľká Británia, kde sa dnes touto formou rieši približne 15 až 20 % z celkového objemu verejného obstarávania. V Maďarsku sa po rozbehu PPP pri realizácii diaľničných úsekov po celej krajine začali verejno-súkromné partnerstvá uplatňovať aj pri výstavbe školských internátov či väzníc. V Českej republike sa takto realizuje napríklad kongresové centrum, športové arény či parkovacie domy. Zatiaľ sa tu PPP uchytilo viac na regionálnej, ako na centrálnej úrovni, i keď čoskoro by sa mal rozbehnúť PPP projekt diaľnice D3.
Aj Poľsko intenzívne zvažuje využitie PPP, v najbližšom čase plánuje spustiť takéto projekty v oblasti diaľnic, železníc, nového letiska i menších regionálnych projektov. Nedávno si nechalo mesto Varšava vypracovať podrobnú štúdiu o tom, ako a kde by mohlo využiť PPP projekty v najbližších rokoch. Výsledkom je program, ktorý obsahuje návrh realizácie 20 projektov z rôznych oblastí, napríklad parkovacie domy, zdravotníctvo, športoviská či odpadové hospodárstvo.
PPP v čase krízy
Možnosťou realizovať projekty verejno-súkromného partnerstva sa v súčasnom období hospodárskej krízy zaoberajú vlády a samosprávy na celom svete. Aj Európska komisia odporúča v rámci opatrení na ozdravenie ekonomiky EÚ využitie PPP projektov a viaceré európske krajiny už avizovali zintenzívnenie aktivít v tejto oblasti. Jednou z výhod PPP je totiž, že umožňujú naštartovať verejné investície a ekonomiku v časoch, keď verejný sektor nemá k dispozícií dostatok finančných prostriedkov, ale potrebuje realizovať dôležité investície do verejnej infraštruktúry. Finančná kríza môže aj tieto projekty dočasne spomaliť, určite však nie zastaviť, nakoľko naďalej predstavujú pre banky zaujímavé a bezpečné investície.
Slovensko má dnes jednu veľmi dôležitú výhodu. Súvisí s tým, že začalo s realizáciou PPP neskôr. Môže sa tak poučiť zo skúseností, či z „detských“ chýb iných, a realizovať tieto projekty úspešne.
Irma Chmelová, M.Sc.
Autorka je výkonná riaditeľka Asociácie PPP.
Článok bol uverejnený v časopise ASB.
